Чем грозит Казахстану перезагрузка финансового сектора

Материал подготовлен специально для LS независимым аналитиком Александром Юриным.

В течение многих лет в казахстанской финансовой системе незаметно накапливались проблемы, объем которых, судя по некоторым внешним симптомам, стал приближаться к критическому уровню. Анонсы слияний крупнейших банков второго уровня, недавний отзыв лицензии у одного из банковских институтов, выделение огромной по казахстанским меркам суммы в 2 трлн тенге на выкуп неработающих займов – это далеко не полный перечень признаков того, что банковский сектор стал одной из главных "головных болей" государства. В этом свете вполне закономерным и ожидаемым стало поручение о "перезагрузке" финансового сектора страны, данное Национальному банку в рамках опубликованного в конце января президентского послания. Проблема заключается в том, что к настоящему времени так и не сложилось четкого понимания того, что же будет представлять собой "перезагрузка" финансовой системы и к каким результатам она может привести.

"Перезагрузка" – это термин из сферы IT-технологий, подразумевающий последовательность действий, в результате которой компьютер полностью очищает и восстанавливает содержимое оперативной памяти. В частности, перезагрузка компьютера проводится, когда в его оперативной памяти накапливается объем ошибок, который приводит к его "зависанию", и позволяет продолжить работу с "чистого листа". Провести полную аналогию между перезагрузкой компьютера и "перезагрузкой" финансовой системы не представляется возможным – слишком уж отличаются друг от друга сферы финансов и IT-технологий. Однако некоторые события в жизни отечественного финансового сектора все-таки вызывают довольно занятные ассоциации с перезагрузкой компьютера. Например, если во главу угла ставить доверие общества к центральному банку и финансовой системе в целом, то результатом последних двух отставок главы Национального банка также стала своеобразная "перезагрузка". Так, с именем Григорием Марченко была связана крайне непопулярная инициатива об увеличении возраста выхода на пенсию представительниц прекрасного пола, и с его отставкой фокус общественного внимания был смещен с этой проблемы, что заметно снизило уровень общественного недовольства. Самым заметным результатом деятельности Кайрата Келимбетова на посту главы Национального банка стало более чем двукратное обесценение тенге вследствие февральской девальвации 2014 года и перехода к "свободному плаванию" в августе 2015 года. Анонсированное Келимбетовым и реализованное им "свободное плавание" вполне закономерно было воспринято казахстанцами крайне негативно, однако его отставка позволила снизить градус общественного недовольства. В итоге общественное мнение в очередной раз "перезагрузилось" вместе с Национальным банком, а ныне действующий глава регулятора в какой-то мере получил возможность начать свою деятельность "с чистого листа".

"Карт-бланш", данный Данияру Акишеву первым лицом государства в ходе состоявшегося в начале февраля расширенного заседания правительства, свидетельствует о том, что грядущая "перезагрузка" финансовой системы вряд ли будет связана со сменой руководства Национального банка. В то же время тема "перезагрузки" всплывает в информационном пространстве вновь и вновь, однако Национальный банк до сих пор так и не озвучил детально свое видение того, как она будет происходить и какой будут ее результаты. К настоящему моменту времени единственным документом, который проливает свет на то, в каком направлении планирует двигаться регулятор при осуществлении "перезагрузки", является опубликованный на его сайте еще в начале февраля материал под названием "Информационные сообщения" (далее по тексту – Информационное сообщение), который был посвящен докладу Д.Акишева на упомянутом выше расширенном заседании правительства. Исходя из текста информационного сообщения можно выделить несколько инициатив, которые собирается реализовать Национальный банк, чтобы "перезагрузить" финансовый сектор страны и, в частности, казахстанскую банковскую систему. Попробуем разобраться в том, что представляют собой эти инициативы и к чему может привести их реализация.

I. "Риск-ориентированный" подход и "мотивированные суждения"

В информационном сообщении дословно приводится часть выступления главного банкира страны, где он сообщает о грядущем изменении подходов к осуществлению надзорного процесса: "Сейчас Национальный Банк не имеет возможности оперативно реагировать на изменение ситуации в банке, пока не будут нарушены пруденциальные нормативы. Формализованность подходов приводит к тому, что наблюдая факты вывода денег из банков при отсутствии нарушений законодательства, Национальный Банк не может применить меры воздействия или приостановить такие операции. Хотя, очевидно, это требуется для защиты средств вкладчиков… В этих условиях Национальный Банк планирует усилить работу по превентивному предупреждению кризисных явлений, не дожидаясь возникновения проблем и реализации риска". Резюмируя речь своего руководителя, непосредственный автор Информационного сообщения торжественно добавляет, что "это и есть внедрение риск-ориентированного надзора и мотивированного суждения регулятора".

В одной из предыдущих публикаций мы попытались проанализировать ситуацию, связанную с лишением в конце прошлого года Казинвестбанка (далее по тексту – КИБ) лицензии на осуществление банковской деятельности (см. материал "Казинвестбанк как зеркало надзорного процесса"). В результате мы пришли к выводу, что значительное количество неоднозначных моментов в кейсе КИБа было обусловлено как раз таки тем, что значительное количество аспектов регулирования банковских рисков не было формализовано в рамках действующей регуляторной базы. Ситуация вокруг КИБа является частным случаем, свидетельствующем о том, что формальность (т.е. склонность к соблюдению внешней стороны дела в ущерб его существу) банковского надзора является следствием отсутствия юридической формализации в рамках регуляторной базы отдельных аспектов управления банковскими рисками на системном уровне. В этом свете хотелось бы понять, чем именно – игрой слов или осознанной подменой понятий – является упоминание "формализованности подходов" в выступлении главы Национального банка.

Из текста информационного сообщения следует, что "внедрение риск-ориентированного надзора и мотивированного суждения регулятора" будет проходить в рамках "разработки комплекса мер по оздоровлению банковского сектора, в рамках которого будут реализованы международные принципы регуляторного и надзорного процесса". Регулятор застенчиво умалчивает, какие именно "международные принципы" он планирует внедрить, однако в данном случае на ум приходят только стандарты, разрабатываемые Базельским комитетом по банковскому надзору, и в первую очередь CorePrinciplesforEffectiveBankingSupervision в редакции 2012 г. (далее по тексту – CorePrinciples). В этом документе сформулированы 29 универсальных принципов, 13 из которых посвящены регламентации полномочий, ответственности и функций надзорных органов, а 16 – собственно пруденциальному регулированию и регуляторным требованиям. На основании этих принципов, с точки зрения Базельского комитета, должна строиться эффективная надзорная инфраструктура; они затрагивают фактически все аспекты банковского регулирования и надзора. Из текста CorePrinciplesпрямо следует, что сформулированные в документе принципы должны быть "прошиты" в регуляторной базе, то есть юридически формализованы.

Базельский комитет разрабатывает не только стандартизированные требования к надзорной инфраструктуре и банковскому регулированию в различных странах, но и методологию оценки и самооценки (sic!) банковского регулирования и надзора, действующих в отдельно взятой стране, на предмет соответствия разработанным комитетом требованиям и рекомендациям. Логичным в этой ситуации было бы начать процесс трансформации регуляторной и надзорной инфраструктуры с оценки ее соответствия требованиям CorePrinciples и ее сравнения с лучшими практиками, применяемыми в других странах. Однако вместо этого мы к настоящему времени вынуждены довольствоваться невнятной отсылкой к неким абстрактным "международным принципам".И, к слову, абсолютно непонятно, почему это не было сделано еще несколько лет назад - сомнения в эффективности казахстанской надзорной инфраструктуры возникли далеко не вчера и не в прошлом месяце. В частности, открытым остается вопрос, почему в Казахстане не работает система пруденциального регулирования, которая взята не "с потолка", а разработана на основе рекомендаций того же Базельского комитета. При этом отдельного внимания заслуживает тот факт, что в Казахстане система пруденциального регулирования дополнена своеобразным "регуляторным суррогатом" в виде "мер раннего реагирования"[1], который, судя по сложившейся в банковском секторе ситуации, не особенно увеличивает эффективность банковского надзора, однако крайне увеличивает объемы бюрократического оборота в банках.

Проблема состоит в том, что Национальный банк к настоящему моменту времени так и не озвучил, в каких именно направлениях будет осуществляться трансформация надзорной инфраструктуры. В то же время регулятор, судя по имеющейся в открытом доступе информации, стремится усилить значимость собственных "мотивированных суждений", то есть получить возможность применять меры воздействия к банкам "при отсутствии нарушений законодательства" на основании заключений своих специалистов. С учетом наличия пробелов в регуляторной базе, которые, в том числе, являются причиной упомянутых в информационном сообщении "фактов вывода денег из банков при отсутствии нарушений законодательства", подобная позиция выглядит довольно неоднозначно, так как она предполагает принятие судьбоносных для банков решений не в правовой плоскости, а в рамках неких "мотивированных суждений регулятора".

В контексте увеличения значимости "мотивированных суждений регулятора" стоит затронуть вопрос транспарентности надзорного процесса в целом. Первый из входящих в CorePrinciples принципов построения банковского надзора посвящен ответственности, целям и полномочиям регулятора (Responsibilities, objectivesandpowers). В тексте документа его раскрытие начинается с требования о четком определении целей и сферы ответственности регулятора в рамках действующего законодательства, а один из базовых критериев второго принципа (Independence, accountability, resourcing and legal protection for supervisors) предполагает наличие транспарентной инфраструктуры, которая позволит контролировать деятельность регулятора на предмет ее соответствия законодательно определенным целям. В целом же требования к транспарентности банковского надзора встречаются в документах Базельского комитета довольно часто – например, он настоятельно рекомендует публиковать результаты оценок соответствия существующей в стране надзорной инфраструктуры собственным требованиям и рекомендациям.

Проблема заключается в том, что надзорный процесс в Казахстане является абсолютно непрозрачным. Сторонний наблюдатель не видит каких-либо внешних проявлений жизнедеятельности надзорных подразделений Национального банка и фактически не знает, чем на самом деле занимается казахстанский банковский надзор. В силу закрытости надзора такой наблюдатель не может сделать никаких выводов ни об уровне компетенции специалистов, непосредственно осуществляющих надзорные действия в отношении банков, ни об эффективности их работы. С другой стороны, если бы Национальный банк хотя бы публиковал результаты надзорных проверок банков второго уровня, то это не только прояснило бы ситуацию с состоянием банковского надзора, но и давало бы представления клиентам банков об их состоянии, что весьма немаловажно с точки зрения защиты прав потребителей финансовых услуг.

Конечно, до тех пор, пока Национальный банк не артикулирует однозначно свое видение будущих изменений в банковском надзоре и регулировании, делать какие-либо однозначные выводы о том, к чему приведет этот аспект "перезагрузки финансовой системы", будет преждевременным. В то же время нужно отдавать себе отчет, что если регулятор получит возможность принимать надзорные решения на основе собственного мнения, а не регламентированных в законодательстве правил, то это создаст серьезную почву для злоупотреблений. Судите сами, в условиях непрозрачного надзорного процесса изменить собственное мнение и поменять "мотивированное суждение" будет гораздо легче, чем принять решение, противоречащее законодательству. И далеко не факт, что в условиях решающей роли "мотивированных суждений" регулятора получат преимущество более "здоровые" банки.

II. Изменение подходов к начислению провизий

Согласно тексту информационного сообщения, действующий глава Национального банкасообщил, что "до апреля 2017 года Национальный Банк планирует внедрить единую методику оценки провизий с соответствующей корректировкой капитала банка (эта практика существовала до 2013 года)". Здесь сразу же возникает два вполне закономерных вопроса. С одной стороны, непонятно зачем было менять требования к начислению провизий в 2013 г., если впоследствии изменения все равно приходится "откатывать". С другой же, неясно, почему у Национального банка ушло четыре года на то, чтобы понять, что с действующими в настоящее время требованиями к начислению провизий что-то неладно.

В предыдущей публикации (см. материал "Двойное дно кредитного портфеля") мы попытались максимально подробно разобрать ситуацию, связанную со сменой подходов к начислению провизий в 2013 году, и нам остается только резюмировать выводы, к которым мы пришли при подготовке предыдущего материала. Изменение регуляторных требований к созданию провизий по сомнительным и безнадежным замам, произошедшее в 2013 году, изначально представлялось как один из аспектов внедрения принципов МСФО в процессы бухгалтерского учета в банках. Однако на практике оказалось, что переход к начислению "провизий по МСФО" привел к полному нивелированию надзорного смысла провизий по сомнительным и безнадежным займам. Сами по себе МСФО акцентируют внимание скорее на технике отражения стоимости активов в бухгалтерском учете, а не на оценке качества активов и рисков, им присущих. К слову, применяемый в регуляторной практике термин loanlossprovisionsв тексте МСФО вообще не используется.

Применение МСФО во многом связано с использованием профессиональных суждений специалистов, непосредственно ведущих учет, при этом регулятор при переходе к созданию "провизий по МСФО" не счел нужным каким-либо образом ограничить "размах" этих суждений. В итоге вопрос определения размера формируемых провизий был отдан на откуп преимущественно самим банкам, а основным результатом перехода к начислению "провизий по МСФО" стало то, что банки получили возможность манипулировать размерами убытка от обесценения активов. Частным следствием перехода к начислению "провизий по МСФО" стало то, что из поля зрения надзора исчезли так называемые "замещающие займы", которыми рефинансируются необслуживаемые кредиты, и реструктурированные неработающие займы.

Однако эффект внедрения "провизий по МСФО" не ограничился появлением "банковской вольницы" в части созданий резервов под обесценение активов. Изменение требований к формированию провизий послужило поводом для отказа от действовавшей ранее системы классификации активов, которая не только имела надзорный смысл, но и являлась аналитическим инструментом, который позволял оценивать качество активов банковской системы. Более того, "внедрение стандартов МСФО" привело к изменению практикуемых Национальным банком подходов к формированию банковской статистики: с начала 2013 году Национальный банк прекратил размещать на своем сайте публикуемые до этого ежемесячно сведения по остаткам на балансовых и внебалансовых счетах банков и целого ряда показателей, характеризующих качество кредитного портфеля. При этом регулятор разместил на своем сайте обоснование своих действий с отсылкой к изменениям, внесенными в закон "О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан" (далее по тексту – Закон о банках) в 2012 г. В то же время логичность такого обоснования для отказа от публикации ряда показателей банковской статистики можно довольно емко охарактеризовать пословицей "в огороде бузина, а в Киеве дядька": упомянутые изменения, внесенные в Закон о банках, не имеют ровным счетом никакого отношения к регламентации публикации показателей, характеризующих состояние банковского сектора. С точки зрения здравого смысла, изменение требований законодательства в данном случае данном случае должно было вести, как максимум, к пересмотру формата представления данных, а не служить поводом для полного отказа от их публикации.  

Нужно отметить, что внедрение "провизий по МСФО" было сопряжено с появлением терминологической путаницы в законодательстве. В 2012 году в тексте закона о банках появилось упоминание того, что "в целях обеспечения надлежащего уровня контроля и надежности своей деятельности в соответствии с характером и масштабом проводимых операций банки обязаны создавать провизии (резервы) в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности", однако в актуальной редакции закона отсутствует пояснение того, что в рамках этого закона подразумевается под "провизиями" или "провизиями (резервами) в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности". В подзаконных актах Национального банка, регулирующих вопрос начисления провизий, имеется отсылка к стандартам МСФО 37 и 39, однако в их русскоязычной версии, с которой можно ознакомиться на сайте InternationalAccountingStandardsBoard, термин "провизии" не встречается вообще.В то же время в тексте 37-го стандарта МСФО на английском языке употребляется термин provisions, которому в актуальной русскоязычной версии текста МСФО соответствует термин "оценочные обязательства". Тому, что в рамках надзорной практики традиционно называется "провизиями" или "резервами под обесценение", в рамках русскоязычного текста МСФО соответствует термин "оценочный резерв", однако ни в Законе о банках, ни в соответствующих постановлениях регулятора нет пояснений того, каким образом терминология, используемая в МСФО, соотносится с терминологией, используемой в казахстанском законодательстве. По большому счету, из положений казахстанского законодательства и текста МСФО фактически невозможно понять, что же на самом деле и зачем начисляют казахстанские банки.

Переход к созданию "провизий по МСФО" вкупе с отказом от действовавшей до 2013 года системой классификации активов по степени риска стал одной из основных причин возникновения критической ситуации в банковском секторе, наблюдаемой в настоящее время. Следствием этого стало то, что стоимость активов банков, отражаемая в их отчетности, перестала учитывать риски, присущие этим активам. Банки получили возможность вполне легально манипулировать регуляторной отчетностью, а из-под банковского надзора была выбита одна из основных опор.

После кейса, связанного с отзывом лицензии у КИБа, стала очевидной необходимость внесения изменений в регуляторную базу, направленных на увеличение достоверности оценки качества активов в регуляторной отчетности банков. Саму по себе инициативу Национального банка о смене подхода к созданию провизий можно только поприветствовать, однако результат в данном случае будет зависеть от того, как именно она будет реализована. Ужесточение регуляторной политики может привести к тому, что скрытые в настоящее время от глаз проблемы банковского сектора всплывут на поверхность, и далеко не факт, что это не станет серьезным потрясением для банковской системы и не приведет к непредсказуемым последствиям. С учетом того, что Национальный банк озвучил намерение изменить требования к формированию провизий, однако к настоящему времени и не представил на суд общественности свое видение того, как это будет реализовано, оценить влияние ее реализации на доходы и капитал банков, а также на налогообложение банковского сектора не представляется возможным.

При этом непонятно, что именно подразумевает Национальный банк под применением "практики, действовавшей до 2013 года", – полный возврат к ранее действовавшей системе или же внедрение некоего "гибридного" подхода, в рамках которого требования МСФО будут сочетаться с эффективными с точки зрения управления системными рисками банковского сектора регуляторными механизмами. В первом случае потребуется исключение из Закона о банках положения, включающего требования о создании "провизий по МСФО", во втором желательно внесение в законодательство изменений, которые позволят избежать разночтений. Внесение изменений в законы предполагает выполнение целого ряда соответствующих процедур, что дает повод сомневаться о реалистичности заявленного Национальным банком срока реализации данной инициативы.

III. Ужесточение регуляторной политики в отношении сделок со связанными лицами и сделок на льготных условиях

В информационном сообщении упоминается, что, по словам главы регулятора, "Национальный банк ужесточит подходы к оценке сделок банков со связанными лицами и сделок на льготных условиях". Как и во всех других случаях, Национальный банк не раскрывает, какой смысл он вкладывает в "ужесточение подходов к оценке", однако вполне понятно, почему именно эти аспекты банковской деятельности были удостоены его внимания. Так, кредитование связных сторон априори сопряжено с повышенным риском вывода активов из банка, а предоставление льготных условий проблемным заемщикам вполне может быть обусловлено не столько желанием снизить их долговое бремя, сколько стремлением банка скрыть низкое качество ссудного портфеля. В то же время при ближайшем рассмотрении этих инициатив появляется значительное количество вопросов к регулятору.

Хрестоматийным для казахстанской финансовой системы случаем, когда вывод активов через осуществление сделок со связанными сторонами стал причиной наступления критического состояния финансовой организации, является кейс БТА Банка (далее по тексту – БТА), имевший место еще в далеком 2009 г. Несмотря на то, что с тех пор уже утекло очень много воды, а сам БТА уже перестал существовать (точнее, перестал быть банком после его покупки "Казкомом" по схеме "good bank – bad bank"), последствия случившегося с этим финансовым институтом казахстанской финансовой системе приходится расхлебывать до сих пор. С учетом этого вполне закономерно возникает вопрос, почему после случившейся еще в прошлом десятилетии истории с БТА регулятор до сих пор заявляет о необходимости урегулирования в рамках правового поля вопросов, связанных с проведением банками сделок со связанными сторонами.

В то же время говорить о том, что вопрос сделок со связанными лицами никак не затрагивается казахстанским законодательством, было бы некорректным. В ст. 40 Закона о банках[2] указаны пять очевидных признаков, в соответствии с которыми юридическое или физическое лицо должно быть отнесено к лицам, связанным с банком особыми отношениями. С одной стороны, в совокупности эти пять признаков являются исчерпывающими для определения круга лиц, связанными с банком особыми отношениями, и расширение их перечня не имеет практического смысла.

С другой стороны, казахстанские реалии таковы, что "особые отношения" могут появиться как результат весьма отдаленного родства или же сложиться после дружеской посиделки в кофейне и лаундж-баре. Урегулировать в рамках законодательства сделки банка с лицами, "особые отношения" с которыми возникли подобным образом, априори невозможно. Очевидно, что ограничение рисков вывода активов в данном случае возможно только в рамках регулирования банковской деятельности в целом вне контекста связанности сторон.

Количественные ограничения объемов сделок со связанными сторонами содержатся в двух нормативных документах Национального банка, озаглавленных "Требования по выдаче банками второго уровня банковских займов и банковских гарантий лицам, связанным с ними особыми отношениями, и юридическим лицам (резидентам и нерезидентам Республики Казахстан)" и "Правила расчета совокупного объема всех выданных банками второго уровня банковских займов и банковских гарантий лицам, связанным с ними особыми отношениями, и юридическим лицам-резидентам и нерезидентам РК"^[3] (далее по тексту – "Требования по выдаче…" и "Правила расчета…"). Стоит обратить внимание на довольно неоднозначную формулировку названий этих нормативных документов: в обоих случаях не совсем понятно, какие именно – связанные с банком особыми отношениями или вообще все – юридические лица имеются в виду, а название "Требования по выдаче…" ассоциируется скорее с директивным указанием выдавать займы и давать гарантии лицам, связанным с банком особыми отношениями, а не с ограничениями для осуществления подобных сделок.

В пункте 1 "Правил расчета…" говорится, что "совокупный объем всех банковских займов и банковских гарантий, указанных в пунктах 1 и 2 статьи 8-1 Закона о банках, не превышает 50 (пятидесяти) процентов собственного капитала банка - в разрезе каждого банка, за исключением займов и банковских гарантий, выданных дочерним организациям банка, приобретающим сомнительные и (или) безнадежные активы родительского банка, совокупный размер которого определяется в соответствии с Нормативными значениями и методикой расчетов пруденциальных нормативов и иных обязательных к соблюдению норм и лимитов размера капитала банка на определенную дату, утвержденными постановлением правления Национального банка РК от 30 мая 2016 года № 147…".

В силу весьма специфической формулировки этой правовой нормы – она, по сути, является набором не связанных между собой грамматически сентенций и словосочетаний – при ознакомлении с ней неизбежно возникает целый ряд вопросов. Во-первых, не совсем понятно, что вкладывали разработчики этой правовой нормы в словосочетание "собственный капитал банка – в разрезе каждого банка". По-видимому, в данном случае имеется в виду регуляторный собственный капитал, о чем свидетельствует синтаксически ни к чему не относящееся сложноподчиненное предложение, начинающееся со слов "совокупный размер", однако для нас остается полной загадкой, какое отношение к регуляторному капиталу имеют "разрезы банков". Во-вторых, норма сформулирована таким образом, что не совсем понятно, откуда – из капитала или совокупного объема займов и гарантий – должны исключаться "займы и банковские гарантии, выданные дочерним организациям банка, приобретающим сомнительные и (или) безнадежные активы". Впрочем, из следующего пункта "Правил расчета…" все-таки становится ясно, что займы дочерним организация исключаются при расчете результирующего показателя из регуляторного капитала. В-третьих, в замешательство вводит уточнение "на определенную дату" – непонятно, относится это к расчету капитала или же к "Нормативным значениям и методике…". В любом случае неизбежно возникает вопрос, когда именно эта "определенная дата" наступает.

Еще больше вопросов у вас может возникнуть, если вы ознакомитесь с содержанием статьи 8-1 закона о банках, отсылка к которой присутствует в приведенной выше правовой норме. Первый пункт этой статьи посвящен условиям предоставления займов и гарантий связанным с банками сторонам, причем стоит обратить внимание на то, что этот пункт статьи 8-1 не предусматривает отдельных ограничений по сделкам с членами банковского конгломерата. Второй пункт этой статьи описывает требования, которые должны учитываться банком при выдаче займов и гарантий всем юридическим лицам вне зависимости от наличия у них особых отношений с банком. Более того, схожая по содержанию норма с отсылкой к "акту уполномоченного органа" содержится в пункте 3 статьи 8-1 Закона "О банках". Таким образом, если в данном случае исходить из буквального понимания правовой нормы и не "додумывать" ее смысловое наполнение, максимальный объем займов и гарантий казахстанских банков юридическим лицам не может превышать половины значения их регуляторного собственного капитала, что является откровенной бессмыслицей. В этой ситуации все встало бы на свои места, если бы в пункте 1 "Правил расчета…" вместо оборота имелась бы отсылка только к пункту 1 статьи 8-1 закона о банках, а пункт 3 этой статьи был бы изложен в более "осмысленной" редакции. Однако разработчики этого нормативного акта, равно как и текста статьи 8-1, которая была внесена в Закон о банках в конце 2011 г., по-видимому, забыли о требованиях казахстанского законодательства, в соответствии с которыми "текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл"[4].

В пункте 3 "Требований по выдаче…" содержится правовая норма, согласно которой "банком выдаются банковские займы и банковские гарантии юридическим лицам (резидентам и нерезидентам Республики Казахстан), связанным с ним особыми отношениями, не соответствующим одному из условий пункта 2 статьи 8-1 Закона о банках, в размере не более 0,05 процентов собственного капитала банка…". При этом в пункте 2 указанной статьи содержится прямой запрет(!) на выдачу займов и предоставление гарантий, не соответствующих определенным требованиям: "банк не вправе выдавать банковские займы и банковские гарантии юридическому лицу (резиденту и нерезиденту Республики Казахстан), не соответствующему одному из следующих условий…", однако уже в следующем пункте статьи сообщается, что "требования пункта 2 настоящей статьи не распространяются на банковские займы и банковские гарантии, величина которых не превышает размер, определяемый нормативным правовым актом уполномоченного органа". Условия для выдачи займов и гарантий, отраженные в пункте 2 статьи 8-1, сводятся преимущественно к раскрытию структуры собственности заемщика, в то же время в "Правилах ведения документации по кредитованию"[5] содержится требование о включении в состав кредитного досье соответствующих документов[6] о собственниках заемщика, аналогичные требования содержатся также в "Правилах раскрытия информации юридическим лицом для целей получения банковского займа и (или) банковской гарантии"[7]. Последнее обстоятельство нивелирует смысл требования о выдаче займов и гарантий "в размере не более 0,05 процентов собственного капитала банка".

Остальные нормы, регулирующие вопросы осуществления банками сделок со связанными сторонами, также зачастую не отличаются конкретикой. Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 8-1 Закона о банках банк имеет право выдавать займы связанным лицам только в трех случаях: а) если связанное лицо является участником банковского конгломерата; б) при соответствии обеспечения требованиям, установленным регулятором; в) если заем выдается "лицам, не имеющим признаков неустойчивого финансового положения, определяемых нормативным правовым актом уполномоченного органа". В последнем случае, по-видимому, таким "актом уполномоченного органа" являются "Требования по выдаче…", в которых определение "стабильного финансового состояния заемщика" сводится к перечислению нескольких критериев декларативного характера и некоему "благоприятному значению коэффициентов". При этом "благоприятные коэффициенты" и их значения должны определяться методикой, разрабатываемой самим банком(!).

Не менее запутанным является подход к регулированию сделок на льготных условиях. Так, в статье 40 Закона "О банках" указывается на два критерия, свидетельствующих о предоставлении банком льготных условий связанным с ним лицам: "вступление в сделку с лицом, связанным с банком особыми отношениями или в его интересах, в которую по ее природе, цели, особенностям и риску банк не вступил бы с лицами, не связанными с ним особыми отношениями" и "взимание вознаграждения и платы за выполнение банковской операции или принятие обеспечения ниже, чем то, которое требуется от других лиц". Понятно, что эти критерии носят скорее декларативный характер, так как довольно проблематично доказать, что банк мог принять иное решение по предоставлению кредита либо его параметрам в других обстоятельствах за исключением тех случаев, когда это решение явно противоречит его внутренним документам.

В целом же совокупность норм, регулирующих сделки банков со связными сторонами, отличается непоследовательностью и противоречивостью – охарактеризовать состояние регуляторной базы в данном случае можно образным выражением "черт ногу сломит". При этом складывается впечатление, что для их разработчиков нормотворчество являлось самоцелью, а сами они ориентировались не столько на качество принимаемых правовых актов, сколько на их количество. В пользу этого предположения говорит тот факт, что в целях регулирования сделок со связанными сторонами Национальный банк в свое время инициировал внесение изменений в законодательство принял целых два постановления относительно небольшого объема, хотя вполне мог бы ограничиться всего одним.

В этой ситуации весьма вероятно, что "ужесточение подходов к оценке сделок банков со связанными лицами и сделок на льготных условиях" сведется к очередному переписыванию нормативных актов с целью придать им более осмысленный вид и внесению соответствующих изменений в постановления регулятора. Причем будет неплохо, если в рамках этого процесса регуляторная база будет очищена от норм декларативного характера и приведена к редакции, исключающей различные интерпретации правовых норм.

В то же время нужно понимать, что в ряде случае выделить объективные критерии для установления связанности сторон и определения льготного характера параметров сделок весьма проблематично. Возможно, регулятору стоит подумать о том, чтобы не "городить огород", а ограничиться только максимальным лимитом размера сделок со связанными сторонами в половину регуляторного собственного капитала, и при этом сосредоточиться на повышении эффективности регуляторных механизмов, в целом ограничивающих объем принимаемых на себя банками рисков вне контекста связанности сторон.

IV. Повышение ответственности аудиторов и оценщиков за сокрытие информации об ухудшении финансового состояния банка

 В информационном сообщении указывается, что действующий глава Национального банка уделил внимание аудиторам и оценщикам: "В ближайшее время мы внесем предложения в Правительство по повышению ответственности аудиторов и оценщиков за сокрытие информации об ухудшении финансового состояния банка, вплоть до запрета на осуществление деятельности на финансовом рынке". Неизвестно, какие именно предложения собирался внести регулятор в правительство и сделал ли он это к настоящему моменту времени, однако данная инициатива сформулирована таким образом, порождает целый ряд вопросов.

В первую очередь здесь непонятно, что регулятор подразумевает под "сокрытием информации об ухудшении финансового состояния банка" – ни оценщики, ни аудиторы не обязаны давать характеристику динамике финансового состояния своих клиентов. Так, в соответствии с казахстанским законодательством, аудит – это "проверка в целях выражения независимого мнения о финансовой отчетности и прочей информации, связанной с финансовой отчетностью"[8], а оценка – это "определение возможной рыночной или иной стоимости объекта оценки"[9].

Правила определения стоимости залога и другого обеспечения, утвержденные постановлением правления Национального банка от 24 декабря 2014 г. № 256, содержат требование об обязательном проведении независимой оценки залогового обеспечения в ряде случаев, однако не совсем понятно, каким образом в данном случае можно увязать вместе определение стоимости залога по конкретным займам с возможностью скрыть "информацию об ухудшении финансового состояния банка" в целом. Услуги квалифицированных оценщиков могут потребоваться также в случае необходимости определения стоимости активов банков, предназначенных для продажи, или же в рамках подготовки к приобретению самих банков. В этом случае оценщики действительно могут подойти к выполнению своей работы предвзято и скрыть проблемы, связанные с качеством банковских активов, завысив их стоимость. В то же время результат оценки во многом зависит от выбора применяемой методики и субъективного мнения самого оценщика – доказать предвзятость результатов оценки во многих случаях затруднительно или невозможно.

Законодательство предусматривает ответственность оценщиков в случае составления ими "недостоверного отчета об оценке имущества", причем одиночное нарушение подобного рода влечет за собой штраф и приостановление лицензии, а повторное нарушение в течение одного года предполагает уже ее отзыв (статья 184 КоАП РК). В случае приостановления либо отзыва лицензии оценщик утрачивает возможность заниматься оценочной деятельностью вообще, что в принципе лишает смысла инициативу Национального банка о "повышении ответственности оценщиков вплоть до запрета на осуществление деятельности на финансовом рынке".

Целью аудиторской проверки является оценка финансовой отчетности организации на предмет ее достоверности, по результатам которой аудитор выносит свое мнение по поводу того, насколько отчетность организации соответствует действительности и является ли она искаженной. Для подготовки своего заключения аудиторы проводят анализ отчетности, предоставленных аудируемой организацией, причем фактически во всех аудиторских заключениях содержится оговорка о том, что руководство организации, выступающей объектом аудита, несет полную ответственность за подготовку и достоверное представление финансовой отчетности. Более того, ответственность аудируемого субъекта и его руководителя за предоставление аудиторам недостоверной информации закреплена в статье 27 закона "Об аудиторской деятельности", а в статье 249 КоАП описаны административные взыскания, применяемые в таких случаях. В этой ситуации крайне проблематично доказать предвзятость аудитора при проведении проверки – любые претензии к заключению он вполне может парировать доводом о недостоверности представленной аудируемым субъектом информации.

Таким образом, практический смысл заявленных регулятором инициатив по "повышению ответственности аудиторов и оценщиков" остается весьма туманным. При этом даже самое радикальное ужесточение требований к аудиторам и оценщикам вряд ли приведет к тому, что они смогут заменить собой неэффективно работающий банковский надзор, всесторонне оценивая финансовое состояние банков.

* * * * *

Поначалу озвученная первым лицом государства инициатива о "перезагрузке" финансовой системы активно обсуждалась на всех уровнях – в некоторые моменты времени даже возникало ощущение, что казахстанская финансовая система стоит на пороге грандиозных качественных изменений. Однако по истечении пары месяцев в публичном доступе имеется только один материал регулятора, посвященный вопросам грядущей "перезагрузки". Судя по содержанию этого материала, "перезагрузка" финансовой системы сводится к пока еще только предполагаемой реализации нескольких невнятно сформулированных инициатив в регуляторном поле, причем практический смысл большинства их них остается во многом неясен. Конечно, можно предположить, что в недрах Национального банка ведется кропотливая работа, о результатах которой он по каким-то причинам не стремится сообщить общественности. Однако к настоящему времени есть гораздо больше оснований предполагать, что в части изменения регуляторной инфраструктуры "перезагрузка" будет заключаться в "дежурном" внесении "пустых" изменений и дополнений в нормативные акты. В худшем же случае мы можем столкнуться с появлением новых "регуляторных суррогатов", что приведет к еще большей бюрократизации надзорной сферы.

В то же время, судя по событийному контексту, в Казахстане намечается серьезное изменение топологии рынка банковских услуг, в результате которого часть казахстанских банков могут уйти с финансового рынка в результате слияний, а часть получит государственную поддержку, о чем прямо говорится в Информационном сообщении: "…будет предложена программа поддержки крупных банков за счет государственных ресурсов на принципах солидарного участия акционеров в докапитализации банков".И судя по заявленной не так давно сумме, которую государство планирует выделить на выкуп проблемных активов у банков, дополнительные расходы государства на поддержку банков будут исчисляться миллиардами долларов. 

По-видимому, Национальный банк намерен принять активное участие в этом процессе, о чем свидетельствуют слова председателя Национального банка, приведенные в Информационном сообщении: "Также требуется на законодательном уровне усилить мандат Национального Банка в части проведения принудительной реструктуризации структуры капитала банка, а также упростить процессы объединения банков". Пространная словесная структура "мандат в части реструктуризации структуры капитала банков", по-видимому, подразумевает желание регулятора увеличить количество инструментов для вмешательства в структуру собственности банков. Вероятно, что это желание каким-то образом связано с инициативой регулятора получить возможность применять меры воздействия исходя из собственных "мотивированных суждений", о которых мы говорили в данном материале ранее.

В информационном сообщении поминается, что "комплекс мер по оздоровлению банковского сектора также будет включать независимую оценку качества активов банков, которую планируется провести в 2017 году". В прошлой публикации (см. материал "Двойное дно кредитного портфеля") мы уже говорили о том, что очень многое указывает на отсутствие у Национального банка релевантной информации о состоянии активов казахстанских банков. Ситуация, когда регулятор вдруг решил на разовой основе получить информацию о состоянии дел в своем банковском "хозяйстве", выглядит не вполне нормально с учетом того, что функции, входящие в его мандат, априори подразумевают регулярное проведение оценки качества активов финансовых организаций.

Судя по фрагментарным комментариям руководителей Национального банка в СМИ, регулятор собирается привлечь к реализации этой задачи сторонних консультантов. Однако предполагаемым консультантам придется столкнуться с теми же самыми трудностями, с которыми имеет дело сам Национальный банк, включая проблемы, связанные с несовершенством банковской статистики. При этом нужно понимать, что никто не может знать специфику казахстанской финансовой системы лучше, чем сам регулятор. Никакой, пусть даже обладающий безупречными репутаций и послужным списком консультант не сможет "кавалерийским наскоком" преодолеть проблемы, связанные, например, с несовершенством банковской статистики. Более того, весьма вероятно, что сторонним специалистам придется фактически "с нуля" вникать во многие вопросы, связанные с жизнедеятельностью казахстанских банков, что фактически невозможно сделать за короткое время. Исходя из этого оправданность привлечения сторонних консультантов выглядит довольно сомнительно, если только регулятор не хочет разделить с ними ответственность за возможные претензии к результатам работы, или же он по каким-то причинам не в состоянии выстроить внутренние бизнес-процессы для решения этой задачи.

Регулятор, к сожалению, не спешит делиться с общественностью детальными планами по поводу того, как будет проходить "перезагрузка" финансового сектора страны. Однако, судя по имеющейся информации, он сосредоточит усилия на решении текущих проблем банковского сектора, причем соразмерность целей и средств может вызвать вопросы, на которые ему будет довольно сложно ответить. В то же время Национальный банк так и не объяснил, почему казахстанская надзорная инфраструктура дала сбои, в результате которых банковская система пришла к своему сегодняшнему состоянию. Нужно понимать, что если регулятор не проведет соответствующую "работу над ошибками", банковская система вновь и вновь будет сталкиваться с одними и теми же проблемами. При этом процесс ее спасения может стать перманентным и требовать привлечения все больших и больших ресурсов от государства, которое в конце концов может просто "выдохнуться".

Примечания: