Председатель попечительского совета центра прикладных исследований "ТАЛАП" Рахим Ошакбаев в беседе с LS высказал свое мнение о том, как стоит оптимизировать государственный бюджет и что делать с пенсионным фондом.
- Рахим Сакенович, на CFO Summit 2017 вы высказали мнение о том, что государству нужно оптимизировать бюджет. Каким образом?
- В прошлом году мы детально анализировали проект бюджета 2017 года, который на тот момент был утвержден. И видели, по нашему мнению, резерв экономии перераспределения от 686 млрд тенге до 1 трлн тенге. При таком раскладе можно было увеличить расходы на образование и не допустить повышения нагрузки на фонд оплаты труда во внебюджетные фонды. Также можно было не снижать порог по НДС, что означает увеличение нагрузки на малый и средний бизнес. Подобный маневр позволил бы, с одной стороны, стимулировать создание рабочих мест путем поддержания деловой активности. С другой стороны, начать активно инвестировать в человеческий капитал. Структура бюджетов прошлого и текущего годов показывает, что мы более чем в два раза отстаем по расходам на образование на центральном уровне. У нас крайне завышены расходы на госслужбу общего назначения, на различные субсидии и меры поддержки национальной экономики через квазигосударственный сектор.
- Насколько можно было бы сократить финансирование в этих секторах?
- Существенно. В этом году свыше 2 трлн тенге выделено на оздоровление банков. 140 млрд тенге выделено на увеличение уставного капитала и кредитование "Байтерека". 58 млрд тенге предусмотрено на увеличение уставного капитала "Самрук-Казыны". Для меня очевидно, что без этих расходов квазигоссектор мог бы обойтись. Сейчас есть гораздо более важные направления финансирования расходов. В первую очередь – образование. В идеале поступления в эту сферу нужно удваивать, если не утраивать, – с текущих 4-5% до 12% в структуре республиканского бюджета. В 2017 году мы планируем выделить с центрального бюджета на образование всего 451 млрд тенге, что уже меньше, чем мы тратим, например, на обслуживание госдолга – 474 млрд тенге. Более того, в трехлетнем бюджете запланировано существенное снижение расходов на образование – в 2019 году мы будем тратить всего 320 млрд тенге, то есть срезаем расходы на образование на 131 млрд тенге, что абсолютно недопустимо.
Я стараюсь приводить сравнение бюджетных расходов на квазигоссектор, поддержку банков и предпринимательство с объемом недофинансированных расходов на образование, чтобы была понятна цена вопроса этих малоэффективных расходов, которыми мы увлекаемся последние годы. Например, все знают, что зарплата в сфере образования одна из самых низких среди всех отраслей экономики – 88 тыс. тенге в 3 квартале 2016 года. Отставание от средней заработной платы – более чем 40%. Мы провели расчеты: чтобы выравнить зарплату педагогов в средних школах до уровня средней по регионам, нужно примерно 220 млрд тенге в год. Таким образом, те суммы, которые мы тратим в 2017 году на очередное и, похоже, бесконечное спасение банков и уже точное бесконечное финансирование нацкомпаний – 2,2 трлн тенге – сопоставимы с дополнительным фондированием образования в течение, условно, 10 лет, что позволило бы учителям иметь достойную зарплату и сделать наконец эту профессию привлекательной с точки зрения доходов.
В результате того, что неэффективные, но упрорно растущие расходы на субсидирование предпринимательства и финансироание квазигоссектора замещают собой неотложные расходы на человеческий капитал – образование, здравоохранение, мы видим рост квазиналогов – обязательных отчислений во внебюджетные фонды – ЕНПФ и новый фонд медицинского страхования.
Базово, несмотря на рецессию в экономике и падение доходов в Нацфонд, у нас уровень расходов приблизился к историческому максимуму – около 23% от ВВП. Расходы бюджета выросли на 31% по сравнению с 2016 годом. Такого одномоментного роста не было никогда за всю нашу историю. В итоге в 2017 году мы имеем рекордный ненефтяной дефицит бюджета в 12% ВВП. Для финансирования растущего дефицита возникают инициативы по увеличению налоговой нагрузки и внебюжетных платежей, что угнетает деловую активность и увеличивает безработицу. Плюс правительство вынуждено наращивать госдолг. К 2019 году расходы бюджета на обслуживание долга планируется нарастить до 522 млрд с текущих немалых 474 млрд. На это нужно обращать самое пристальное внимание.
- Каким образом можно решить эту проблему?
- Для начала не наращивать бюджетные расходы, а, наоборот, сократить, оптимизировать и перераспределить. Соответственно, у нас снизится дефицит бюджета. Какую-то часть нужно пускать на выплату госдолга. Есть мнение министерства экономики, что госдолг находится в приемлемом значении. Там $14 млрд. Но есть скрытый долг – это квазигосударственный сектор, который по трем холдингам составляет порядка $28 млрд. По экспертным неподтвержденным оценкам с учетом других госкомпаний – порядка $40 млрд. Их кредитуют, понимая, что правительство де-факто несет ответственность. Не надо обманываться, что это, условно, "КазМунайГаз", это КТЖ, это "КазАгро", и они сами ответят по долгам, потому что они в форме акционерного общества, и это формально частная форма собственности. На самом деле в случае угрозы их неплатежеспособности с высокой степенью вероятности им выделят деньги из бюджета или Нацфонда, потому что их акционером является правительство. Мы же видим, что оно спасает даже и частные банки, и частные агрохолдинги, выделяя деньги на оздоровление. Что говорить про квазигоссектор. Поэтому слабоконтролируемый рост долгов квазигоссектора является потенциальной дополнительной нагрузкой на бюджетную систему страны.
- Возвращаясь к теме малого и среднего бизнеса и налоговых послаблений. Стоит ли государству поддерживать МСБ чем-то еще, кроме снижения нагрузки?
- Я убежден, что та поддержка бизнеса с помощью субсидирования и кредитования и тому подобное крайне малоэффективна. Даже у самой популярной программы – "Дорожная карта бизнеса" – охват всего 10-20 тыс. предприятий. Это ничтожные цифры по сравнению с 1,2 млн активно действующих субъектов предпринимательства, что лишает подобные инструменты смысла. Однако деньги выделяются очень большие, тем более через квазигосударственный сектор с их комиссионными вознаграждениями. В итоге все оборачивается так, что мы забираем налоги со всего МСБ, для того чтобы ими субсидировать очень узкую группу предпринимателей. К примеру, "Байтерек" пытался инициировать программу "Национальные чемпионы", разработанную Маккинзи, где консультанты отобрали 28 якобы перспективных компаний в разных отраслях и предлагали им выделить из бюджета 170 млрд тенге. Параллельно Минэкономики снижало порог по НДС в 10 раз, что увеличивало налоговую нагрузку на порядка 400 тыс. малых предприятий и ИП. Планировали собрать 90 млрд тенге. То есть цена вопроса стимулирования пары десятка "избранных" предприятий – дополнительные налоги с нескольких сотен тысяч предпринимателей. Это же абсолютный нонсенс. Мое убеждение: не надо поддерживать бизнес через бюджетные расходы, через раздачу всевозможных субсидий. Реально поддержать бизнес можно только упрощением налоговой нагрузки. Тогда помощь коснется всех, а не избранных, приближенных к источнику распределения субсидий. Надо сворачивать все программы субсидирования и за счет этого снижать налоги, уровень правовых рисков, транзакционные издержки.
- Кстати, вы были на открытом диалоге Общественного совета Единого накопительного пенсионного фонда (ЕНПФ). Какое у вас сложилось мнение по поводу пенсионной системы?
- Мне кажется, что все пришли к консенсусу, что на данный момент накопительная пенсионная система не отвечает своей главной роли. Они не обеспечивает достойный доход всем пенсионерам в будущем. Сейчас основную долю пенсионных выплат составляет солидарная часть из бюджета. Накопительная – всего 7-8% от общих выплат, и пенсионные взносы носят все признаки квазиналога. Правительство распоряжается ЕНПФ по своему усмотрению, рассматривая его как некий extension (расширение – прим. LS) республиканского бюджета. Порядка 50% ЕНПФ размещено в государственные ценные бумаги. Также у нас есть проблема низкого охвата пенсионными выплатами: всего 1,4 млн человек из 9 млн экономически активного населения каждый месяц платят стабильный взнос. Остальные фактически находятся вне накопительной пенсионной системы. К 2041 году, когда закончится выплата солидарной части, эти люди останутся с пенсиями уровня прожиточного минимума, что обрекает их на бедность. То предложение Нацбанка, которое они представили нам по комбинированной системе, не решает вопрос этого низкого охвата. Есть еще один важный момент, на котором я хотел бы заострить внимание. Дело в том, что у нас объективно слабые институты надзора. Когда частные компании управляли пенсионными активами, было очень много фактов неэффективности и хищений. Председатель ЕНПФ сообщал, что на момент консолидации они получили 161 млрд тенге проблемных активов. Из них смогли монетизировать 1,5 млрд тенге. Получается, управление частными активами принесло вкладчикам потери в размере 158 млрд тенге. Никто не понес наказание. Нам снова предлагают уйти в схему с частным управлением пенсионными активами. Но, очевидно, что частные компании снова будут воровать. С другой стороны, сейчас есть государственное управление, которое тоже не дает стопроцентной гарантии сохранности. Например, "Бузгул Аурум" с практически нулевой финансовой отчетностью получает 5 млрд тенге пенсионных денег. Или у Казкоммерцбанка – "ССС"-рейтинг. Нацбанк выставляет им предписание, что по провизованию у банка будет отрицательный собственный капитал. И тут же после этого предписания самую крупную сумму пенсионных взносов Нацбанк размещает именно там – около 500 млрд тенге. У всех возникает когнитивный диссонанс. Получается, что государственная модель управления пенсионными активами тоже не позволяет обеспечить элементарное сохранение, не то что доходность от хранения этих денег.
- По вашему мнению, как должен преобразоваться фонд?
- Мы внесли предложение, что необходимо разработать какую-то реальную эконометрическую модель с актуарными расчетами. Модель должна показывать необходимый уровень социальной нагрузки на бюджет с учетом разных сценариев. Желательно, чтобы доходы пенсионеров превышали прожиточный минимум с нормальным коэффициентом. В идеале, наверно, коэффициент покрытия должен быть не ниже половины от средней зарплаты. В связи с этим потребуется посмотреть на нагрузку на бюджетную систему в перспективе, потом отследить возможные сценарии развития экономики и то, какую часть должны откладывать люди. Я лично являюсь больше сторонником солидарной системы. Весь наш опыт показывает, что слабые институты навряд ли позволят нам иметь эффективный надзор за накопительными пенсионными деньгами, которые мы отчисляем. В Казахстане тотально и неоднократно проваливается даже банковский надзор. На самом деле никто не чувствует, что это – пенсионные накопления, их больше рассматривают как некий налог. Большинство опрошенных не доверяют пенсионной системе не рассчитывают на нее, как на основной источник дохода в старости. В итоге у нас есть слон в комнате, которого все не замечают и говорят о частностях. Как сказал генеральный прокурор, нельзя доверять разработку тем, кто осуществляет регулирование. Налоговикам нельзя доверять написание Налогового кодекса, а ЕНПФ и Нацбанку нельзя доверять вопрос разработки концепции.
- А кому тогда доверять?
- Я считаю, что есть замечательный принцип – "лезвие Оккама"* – "Не множить сущности без необходимости". Я имею в виду, что есть одна, базовая сущность – это республиканский бюджет, и не нужно создавать другие внебюджетные фонды, кроме него. У нас есть основные процедуры и институты бюджетного процесса – республиканско-бюджетная комиссия, парламент, комитет по бюджету и финансам, Счетный комитет по контролю за бюджетом и так далее. Надо все обязательные платежи собирать в один котел и нормально оттачивать процедуры планирования и контроля. А сейчас мы расплодили каждый свою синекуру – ЕНПФ, ФОСМС (фонд обязательного социального медицинского страхования - прим. LS). Представляете, в прошлом году при поступлении в ЕНПФ взносов на 552 млрд тенге выплаты составили лишь 170 млрд тенге. Тогда как комиссионных начислено на 59 млрд тенге, при фактических расходах ЕНПФ всего 19,5 млрд тенге. И что, их работа стоит этих 59 млрд тенге? Это, условно, мы платим комиссию со своих взносов. Это абсолютно нерационально.
Справка
Бритва Оккама (лезвие Оккама) – методологический принцип, получивший название от имени английского монаха-францисканца, философа-номиналиста Уильяма Оккама. В кратком виде он гласит: "Не следует множить сущее без необходимости" (либо "Не следует привлекать новые сущности без крайней на то необходимости"). Сам Оккам писал: "Что может быть сделано на основе меньшего числа [предположений], не следует делать, исходя из большего" и "Многообразие не следует предполагать без необходимости". Этот принцип формирует базис методологического редукционизма, также называемый принципом бережливости, или законом экономии (лат. lex parsimoniae).
