Зачем Нацбанку исключительные полномочия?

Материал подготовлен специально для LS независимым аналитиком Александром Юриным.

В начале текущего года глава государства озвучил в своем Послании народу Казахстана тезис о необходимости "перезагрузки" казахстанского финансового сектора – наличие серьезных проблем в финансовой системе было признано на самом высоком уровне. Однако, несмотря на прозвучавшее признание того, что реальное состояние финансовой системы и в особенности банковского сектора отличается от отражаемого в официальной статистике, до сих пор непонятно, каков истинный масштаб этих проблем.

Еще в 2015 года Национальный банк заговорил о необходимости проведения оценки реального качества банковских активов после того, как президент РК дал ему поручение о проведении стресс-тестирования банковской системы. С тех пор о стресс-тестировании и позже о независимой оценке качества активов банковского сектора говорилось очень много, однако ни то, ни другое к настоящему времени так и не было осуществлено. Имеется довольно много свидетельств, указывающих на отсутствие у самого Национального банка полного представления о масштабе проблем, имеющихся в настоящее в время в банковской системе (см. материал "Двойное дно кредитного портфеля"). Однако это обстоятельство не помешало ему разработать и утвердить пару месяцев назад очередную программу, суть которой заключается в поддержке банков за счет вложения государственных средств (см. материал "Поможет ли банкам очередной курс оздоровления от Нацбанка"). 

Очевидно, что успешность любых предпринимаемых мер по оздоровлению финансового сектора должна во многом зависеть от того, насколько полно и точно будут выявлены и артикулированы имеющиеся в нем проблемы и их причины. В текущих условиях наиболее логичным шагом регулятора в этом направлении могла бы стать комплексная экспертиза действующих регуляторной базы, надзорной инфраструктуры и банковской статистики с целью выявить имеющиеся пробелы, в силу которых возникли проблемы в банковском секторе, и выработать комплекс мер, позволяющих устранить все проблемные моменты. Однако вместо этого регулятор к настоящему времени фактически сформировал дискурс обсуждения проблем финансового сектора, в рамках которого в качестве основного "корня зла" был обозначен… недостаток полномочий самого регулятора. С точки зрения Национального банка возникновения многих проблем в финансовом секторе можно было бы избежать, будь у него возможность оказывать превентивные меры воздействия на финансовые организации в случае возникновения подозрений в том, что в будущем они столкнутся с серьезными трудностями и рисками.

Инициатива Нацбанка предполагает, что ключевую роль в надзорном процессе станут играть его собственные "мотивированные суждения", на основе которых он получит возможность применять меры воздействия к банкам "при отсутствии нарушений законодательства" на основании заключений своих специалистов. В своем недавнем интервью заместитель главы Национального банка О. Смоляков прямо указывает на то, что регулятор стремится "изменить систему так, чтобы надзорные механизмы в отношении банков устанавливались в индивидуальном порядке в зависимости от риск-профиля организации" (полный текст интервью смотрите в материале "Как расширятся полномочия Нацбанка"). Таким образом, вместо единых для всех регуляторных требований, разрабатываемых и утверждаемых Национальным банком, мы через некоторое время столкнемся с ситуацией, когда регулятор будет устанавливать "правила игры", включая надзорные действия и санкции, для каждого банка на индивидуальной основе, отталкиваясь от "мотивированных суждений". Подобная позиция выглядит довольно неоднозначно, так как она предполагает принятие судьбоносных для банков решений не в правовой плоскости, а во многом в рамках субъективных оценок специалистов самого регулятора. В то же время Национальный банк обладает в настоящее время весьма обширными полномочиями и без обсуждаемой возможности выстраивать надзорную деятельность на основе "мотивированных суждений".

 I. Актуальный объем полномочий

В соответствии со ст. 2 Закона РК от 30 марта 1995 г. "О Национальном банке РК" "Национальный банк является государственным органом, обеспечивающим разработку и проведение денежно-кредитной политики государства, функционирование платежных систем, осуществляющим валютное регулирование и контроль, государственное регулирование, контроль и надзор финансового рынка и финансовых организаций, содействующим обеспечению стабильности финансовой системы и проводящим государственную статистику". Таким образом, Нацбанк обладает эксклюзивными полномочиями в области монетарной политики, регулирования финансового рынка и надзора за ним, а полномочия, связанные с валютным регулированием и контролем, делают его одним из важнейших институтов, контролирующих внешнеэкономическую деятельность. Полномочия надзорного органа позволяют Нацбанку оказывать серьезное влияние на деятельность финансовых институтов вплоть до согласования руководящих работников (подобные нормы прописаны в целом ряде нормативно-правовых актов уровня закона). В то же время Нацбанк является государственным органом, в ведении которого находятся все вопросы, связанные со формированием статистики финансового сектора. С учетом того, что на основе последней проводится оценка состояния финансового сектора, регулятор вполне может оказывать влияние на оценку эффективности собственной деятельности в части обеспечения финансовой стабильности.

Статус Национального банка, закрепленный в законодательстве, предоставляет ему, кроме прочего, эксклюзивные права на получение информации. В соответствии со ст. 70 Закона о Нацбанке, регулятор имеет право в рамках осуществления своих функций получать любую информацию от юридических и физических лиц: "Государственные органы, финансовые и иные организации, их ассоциации (союзы), а также физические лица обязаны предоставлять по запросу Национального банка документы, отчетность, включая финансовую, и в случае необходимости иную дополнительную информацию, необходимые для выполнения Национальным банком своих функций". Формулировка данной нормы подразумевает, что Национальный банк вправе требовать от любых юридических и физических лиц любые документы и сведения при условии, что необходимость получения этих сведений будет обоснована с точки зрения реализации функций, предусмотренных его законодательным мандатом. При этом способ и формат обоснования, по-видимому, может быть выбран самим регулятором, т.е. де факто перечень сведений, которые могут быть истребованы им, ограничивается только творческими способностями его сотрудников, формирующих соответствующие запросы.

Стоит отметить, что установить какую-либо очевидную взаимосвязь между объемом полномочий Национального банка и эффективностью его деятельности не представляется возможным. В этой ситуации возникают вполне обоснованные сомнения в том, что дальнейшее расширение полномочий приведет к росту эффективности деятельности регулятора, направленной на реализацию его задач, закрепленных в законодательстве.

 II. Административный суверенитет регулятора

Независимость главного банка страны от других государственных органов декларируется в ст. 21: "Национальный Банк Казахстана в пределах, предоставленных ему законами РК и актами президента полномочий независим в своей деятельности. Органы представительной и исполнительной власти не вправе вмешиваться в деятельность Национального Банка, его филиалов, представительств, ведомств и организаций по реализации его законодательно закрепленных полномочий".

Однако исключительность статуса Нацбанка заключается не только в декларировании его независимости от других государственных органов. Согласно ст. 3 действующей редакции Закона о Нацбанке, он подотчетен исключительно президенту, при этом проверка деятельности главного банка и его организаций любыми госорганами осуществляется только с согласия или по поручению президента (ст. 68 Закона о Нацбанке). На практике это означает, что даже при наличии явных свидетельств нарушения регулятором казахстанского законодательства принятие мер по восстановлению законности либо пресечению деятельности, противоречащей требованиям закона, будет зависеть от процедурных решений, принимаемых отдельными должностными лицами администрации президента(АП). В этой ситуации прослеживается риск того, что эффективность контроля за деятельностью Национального банка может быть серьезно ограничена личными интересами и компетентностью сотрудников подразделений АП, курирующих деятельность регулятора.

С 2013 года персонал Нацбанка был полностью выведен из состава государственной службы; в отличие от других государственных органов Национальный банк в настоящее время проводит кадровую политику полностью самостоятельно и никак не зависит в этом вопросе от агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции. Ст. 3 Закона о Национальном банке предполагает утверждение президентом РК структуры и общей штатной численности его сотрудников, а также системы оплаты их труда. Действующее "Положение о Национальном банке", утвержденное указом президента РК от 31 декабря 2003 г. № 1271, предполагает максимальную численность сотрудников Нацбанка в 3544 штатных единицы; в нем также перечислены самостоятельные подразделения Национального банка (уровень "правление минус один") без указания их функций. Что касается системы оплаты труда, то информацию о ней, представляющую какую-либо аналитическую ценность, получить из публичных источников невозможно[1]. В целом, полная самостоятельность Национального банка и его неподконтрольность другим государственным органам в части ведения кадровой политики, а также ее непрозрачность ведут к росту различных рисков, связанных с возникновением протекционизма и т.п., а также риска коррупционных правонарушений.

Кроме того, следует отметить, что на Национальный банк не распространяются законодательно закрепленные требования к проведению государственных закупок, действующие в отношении других государственных органов. Так, действие Закона РК от 4 декабря 2015 г. № 434-V ЗРК "О государственных закупках" не распространяется на Национальный банк, его ведомства и организации, входящие в его структуру, а также на юридические лица, в капитале которых Национальный банк участвует в размере 50% и более на праве собственности или доверительного управления. При этом общие требования законодательства по проведению государственных закупок перестали распространяться на Национальный банк и организации, входящие в его систему, приблизительно в то же время, когда его сотрудники лишились статуса государственных служащих и стали "служащими Национального банка".

Таким образом, в настоящее время в сравнении с большинством других государственных органов Национальный банк обладает фактически эксклюзивным статусом в части законодательных гарантий независимости при осуществлении своих функций. Однако регулятор, по-видимому, стремится к еще большей степени независимости при осуществлении надзорного процесса. Так, в Программе повышения финансовой устойчивости банковского сектора, утвержденной правлением регулятора 30 июня текущего года, делается акцент на отсутствии в законодательстве ряда норм, связанных с урегулированием проблемных банков (в том числе в части принудительного применения механизма bail in, т.е конвертации обязательств клиентов в капитал). Согласно тексту этого документа, "указанные барьеры в значительной степени снижают эффективность применения инструментов урегулирования и подвергают Национальный банк репутационным и правовым рискам. В том числе связанным с судебными исками со стороны акционеров, а также кредиторов и депозиторов".  В связи с этим Национальный банк предлагает в законодательство целый ряд изменений, в число которых входит некое "обеспечение правовой защиты сотрудников Национального банка". Из упомянутого выше интервью заместителя председателя Национального банка О. Смолякова становится понятно, что речь в данном случае идет о судебном иммунитете для сотрудников регулятора: "В международной практике есть прецеденты, когда у надзорного органа есть абсолютный судебный иммунитет. Тогда решения надзорного органа не имеют право на оспаривание в суде. Мы к этой системе идем, но этот путь может занять три, пять или даже десять лет". Далее высокопоставленный чиновник продолжает дает оценку статуса, которым обладает Нацбанк в настоящее время: "Конечно, нельзя отрицать, что определенный и очень маленький иммунитет у Национального банка есть. И я считаю, что он должен быть повышен. Данный вопрос будет обсуждаться в рамках нового законопроекта. Но, подчеркну, что создавать сразу систему, в которой у регулятора есть абсолютный иммунитет, было бы неправильно".

При рассмотрении вопросов, связанных с изменением статуса Национального банка и увеличения степени его независимости от других государственных органов, стоит рассмотреть международный опыт, который, к слову, является довольно неоднозначным. Например, в июле текущего года Банк России ввел временную администрацию в банке "Югра" в связи с его якобы неустойчивым финансовым положением. Ситуация с банком вызвала существенный общественный резонанс и привлекла внимание Генеральной прокуратуры РФ, которая опротестовала действия Центробанка в отношении банка "Югра". По сообщениям российских СМИ, зампред Центробанка, принимавший решение, был вызван в прокуратуру, однако он проигнорировал приглашение и якобы покинул территорию РФ. В российском экспертном сообществе широко распространена точка зрения, что ряд сотрудников Центробанка в данной ситуации злоупотребили своими полномочиями в целях передела банковского рынка страны, и вмешательство органов прокурорского надзора в данной ситуации было оправданным. В целом же прецедент с банком "Югра" свидетельствует о том, что государство в любом случае должно обладать механизмами эффективного контроля над центральным банком для предупреждения риска того, что он начнет функционировать вне правового поля, злоупотребляя своим исключительным статусом.

 III. Политика белого шума

Как уже упоминалось выше, Национальный банк имеет довольно обширные права на получение информации от любых юридических и физических лиц, однако его обязанности по публичному раскрытию информации крайне ограничены. Так, в ст. 6 Закона РК от 16 ноября 2015 года № 401-V ЗРК "О доступе к информации" отдельно оговаривается недопустимость ограничения доступа к информации о размерах золотовалютного резерва Национального банка, а положения Закона о Национальном банке обязывают его раскрывать довольно компактный перечень информации, так или иначе связанной с его деятельностью. В этот перечень входят:

– нормативные правовые акты Национального банка (ст. 4);

– официальный курс тенге (п/п.26 ст. 8);

– договоры о доверительном управлении активами Национального фонда (п/п. 31 ст. 8);

– договоры о доверительном управлении активами Правительства РК (п/п. 32 ст. 8);

– изображения банкнот и монет (ст. 42);

– решения о выпуске в обращение, порядке замены и изъятия из обращения банкнот и монет (ст. 45).

Таким образом, законодательные требования к раскрытию Национальным банком сведений о собственной деятельности весьма урезаны. С учетом того, что деятельность регулятора находится в фокусе общественного внимания, он вынужден публиковать на своем сайте значительно более обширный объем информации, чем это предусмотрено требованиями законодательства, однако эта информация зачастую предоставляется ее пользователям в весьма усеченном виде. К сожалению, набор публикуемых Национальным банком статистических данных зачастую не допускает возможности проведения логико-арифметического контроля на предмет наличия в них искажений. Их смысл почти никогда не раскрывается полностью – Национальный банк в большинстве случаев не дает достаточных пояснений по поводу методики расчета данных и их экономического смысла.

Достаточно специфично регулятор подходит и к освещению собственной деятельности, которое в настоящее время сводится к распространению среди журналистов и представителей экспертного сообщества упрощенных информационных клише – в дальнейшем они зачастую преподносятся ими обществу как истина в последней инстанции. Декларируемое руководством Национального банка "улучшение взаимодействия с медиапространством" сводится к увеличению интенсивности "вброса" этих клише в информационное пространство, но отнюдь не к улучшению их качества или аналитической ценности. Очевидно, что информационная политика, заключающаяся в стремлении заполнить сложившийся информационный вакуум интенсивным "вбросом" информационных клише, ведет в конечном итоге к дезориентации той части казахстанского общества, которая уделяет внимание происходящим в финансовой системе процессам.

Примечателен тот факт, что Национальный банк к настоящему времени перестал публиковать развернуты аналитические материалы, которые позволяли бы делать выводы о его позиции по различным аспектам функционирования финансовой системы. Так, последний "Отчет о финансовой стабильности" – этот обширный аналитический обзор содержал комплексную оценку рисков финансовой системы Казахстана и публиковался ранее ежегодно – датируется 2014 г., а аналитический обзор "Тенденции кредитования" – первым полугодием 2016 г. Складывается впечатление, что Национальный банк в целом отказался от подготовки и публикации аналитических документов, которые давали бы представление о его стратегическом видении процессов, происходящих в финансовой системе Казахстана.

Сфера деятельности Национального банка является довольно специфичной, в силу чего полностью понять многие аспекты его деятельности, включая мотивы принятия тех или иных решений, можно только обладая возможностью взглянуть на ситуацию "изнутри" самого регулятора. По сути, дать комплексную и обстоятельную оценку деятельности Национального банка может в настоящее время только сам регулятор, однако рассчитывать на беспристрастность такой оценки по вполне понятным причинам не приходится. В условиях информационной закрытости и непрозрачности Национального банка это обстоятельство делает фактически невозможным осуществление контроля за деятельностью Национального банка со стороны общества.

 * * * * *

Наличие у Национального банка статуса в системе государственных органов, предполагающего его автономность в принятии решений в рамках своей компетенции, традиционно обосновывается необходимостью избежать конфликта между целями монетарной (центральный банк) и фискальной (правительство) политик. Считается, что ключевым условием для обеспечения независимости центрального банка в принятии решений, связанных с реализацией монетарной политики, является законодательное закрепление его независимого статуса и соответствующих процедур, связанных с реализацией монетарной политики. Иными словами, независимость центрального банка от других государственных органов традиционного рассматривается в контексте реализации им монетарной политики, а не надзорных функций. Исключительный статус Национального банка в системе государственных органов объективно не может служить обоснованием для создания условий, дающих ему потенциальную возможность действовать вне правового поля, его информационной закрытости и снижения уровня общественного контроля. В то же время нужно понимать, что в силу казахстанской специфики любые пробелы в законодательном регулировании деятельности Национального банка вполне могут привести к росту неформального влияния на его деятельность со стороны различных элитных группировок и политических кланов.

Внедрение "мотивированного суждения регулятора", о котором так много говорится в последнее время, и надзорной практики, предполагающей установление надзорного режима "в индивидуальном порядке", а не в рамках общих для всех субъектов финансового рынка правил игры, закрепленных в законодательстве, даст регулятору исключительные возможности для влияния на финансовые организации. При этом никто не может дать гарантий того, что через некоторое время регулятор не разделит финансовые организации на "любимчиков", которые будут функционировать в "режиме максимального благоприятствования", и "аутсайдеров", которых регулятор будет "давить" постоянными проверками. С учетом значительного количества пробелов в регуляторной базе и статистике финансового сектора подобный подход вряд ли приведет к улучшению ситуации в банковском секторе. В то же время Национальный банк получит в свое распоряжение крайне эффективный инструмент влияния на финансовый сектор, который при определенном стечении обстоятельств вполне может быть использован для передела сфер влияния на финансовом рынке в пользу вполне конкретных элитных группировок.

Действующие нормы законодательства дают Национальному банку возможность быть "государством в государстве", на деятельность которого мало кто может повлиять. С другой стороны, в силу своеобразной информационной политики регулятор уже давно стал своеобразной "вещью в себе", информация о внутренних процессах которой по большей части недоступна обществу. Большой объем полномочий вкупе с высокой степенью независимости и низким уровнем транспарентности всегда ведут к росту рисков, связанных со злоупотреблением властью. И в текущих условиях стоило бы задуматься не только над возможным расширением полномочий регулятора, но и о том, как создать механизмы "надзора за надзором", которые нивелировали бы саму возможность осуществления надзорных действий вне правового поля.