В 2018 году планируется введение нового Налогового кодекса. Каким образом и как часто нужно менять закон?
В последние годы налогоплательщики все чаще поднимают вопрос о чрезмерной сложности нашего налогового законодательства и необходимости оптимизации фискального администрирования. Об этом говорил и президент страны Нурсултан Назарбаев в начале этого года в ходе расширенного заседания правительства, где требовал упростить законодательство. С ним был согласен и министр финансов Бахыт Султанов. В рамках реализации этой задачи сейчас идет активное обсуждение введения нового кодекса со следующего года.
В случае введения очередного документа это будет уже четвертый, по сути, налоговый кодекс в Казахстане. Первый фискальный свод законов был принят в 1995 году, следом был введен вариант 2001 года, а в 2009 году он был заменен новым проектом, который действует и по сей день.
Стоит отметить, что в начале двухтысячных годов были случаи, когда некоторые зарубежные эксперты ставили в пример наш налоговый кодекс, указывая, что в Казахстане налоговый кодекс доступен и понятен, критикуя при этом сложность своих кодексов. Но сейчас, видимо, мы это преимущество уже исчерпали и сами столкнулись с проблемой сложности нашего налогового законодательства. И это несмотря на многочисленные изменения и обновления за прошедший период. Так что же пошло не так?
Во-первых, проблема может быть в том, что мы увлеклись и слишком часто вносим изменения в документ. Например, если у предыдущего налогового кодекса насчитывалось около 30 редакций, то у действующего налогового кодекса насчитывается уже более 100 редакций (см. рисунок А). При этом это не единичные поправки, а совокупность нескольких поправок (иногда в одну редакцию могут входить десятки изменений в различные статьи). Такое изобилие изменений может запутать и опытного налогового специалиста, не говоря уже о других. Кроме этих редакций, была еще и замена всего кодекса, что означает совершено новую нумерацию статей, и если к статьям давались и копились пояснения, то они тоже формально обнуляются во время введения нового кодекса.
Конечно, законодательство не может быть постоянным, должно меняться и отвечать новым требованиям времени. Но, с другой стороны, стабильность закона - это тоже ключевой момент, которым нельзя пренебрегать.
Порой для бизнеса важна не только эффективность, но и стабильность законодательства; ведь при стабильности можно приспособиться к закону и успешно работать с ним, если не ожидать резких изменений в дальнейшем.
И все-таки, как часто нужно менять закон? Волшебной формулы и сроков в этом вопросе, конечно, нет, но однозначно должны быть обозначены рамки и регламент, которые были бы закреплены законом и не позволяли бы нарушать принципы минимальных требований к стабильности законодательства.
.png)
Во-вторых, для улучшения налоговой системы требуется не только ограничить частоту изменений, но и улучшить существующую площадку для обсуждения поправок, сделать ее более доступной и массовой.
На сегодняшний день схема принятия изменений в налоговое законодательство выглядит следующим образом: налогоплательщики и бизнес вносят свои предложения в основном через общественные организации и палаты, которые представляют эти предложения вниманию налоговых органов (комитету госдоходов, министерству финансов или рабочей группе, состоящей из этих ведомств). Последние, в свою очередь, принимают в законопроект поправки, которые считают возможными, отклоняют те, которые считают невозможными принять, и далее представляют законопроект в парламент для утверждения изменений. Данную схему можно графически изобразить в виде рисунка В.
Но при такой схеме предложений, судя по всему, поступает недостаточно, т.к. налоговые органы в последнее время все чаще призывают налогоплательщиков быть более активными в обсуждении изменений. Следует отметить, что, стремясь выполнить поручение главы государства по оптимизации кодекса, министерство финансов и налоговые органы сейчас как никогда открыты для изменений и заинтересованы в улучшении и расширении площадки обсуждений, как и сами налогоплательщики.
.png)
Существует и другая проблема - это так называемая проблема принципала-агента (англ. principal-agent problem), которая описывается в учебниках по экономике (автор теории - профессор Гарвардского университета Майкл Дженсен). Это когда агент (в нашем случае – министерство финансов), владея большей информацией и функциями, может не всегда действовать в интересах принципала (налогоплательщиков). По понятным причинам, невозможно внести все предложения в законопроект и обсуждать их в парламенте. Поэтому представители налоговых органов и министерства финансов в составе рабочих групп сортируют и отклоняют часть из них, выполняя функцию "фильтра". Но именно в такой ситуации как раз может возникнуть проблема "агента". В частности, представители министерства финансов и налоговые органы, как ответственные по исполнению налогового законодательства, могут "фильтровать" поступающие предложения не только в интересах налогоплательщиков и государства, но и в интересах себя в части "исполнения" (т.е. иногда легче отклонить, если исполнение его потребует больших усилий от налоговых органов).
Очевидно, что существующая схема внесения поправок требует доработки. Как альтернативу существующей схеме внесения изменений в налоговое законодательство можно предложить схему с использованием независимой комиссии для голосования и Общественного интернет-портала (этот сайт не должен быть в структуре министерства финансов, поэтому назовем его условно salyk.akorda.kz, см. рисунок С). Этот портал мог бы быть закреплен на законодательном уровне, т.е. о нем и его сроках говорилось бы в самом налоговом кодексе.
.png)
К примеру, несколько месяцев в году этот портал будет открыт для публикации новых предложений и идей со стороны налогоплательщиков, общественных организаций и налоговых органов. Министерство финансов / налоговые органы также должны будут публиковать свою позицию по каждому новому предложению в портале в течение определенного периода. Это создаст открытую платформу для обсуждения, расширит и упростит процедуру сбора идей и предложений.
Далее все предложения и комментарии портала могут быть представлены на суд независимой комиссии. В составе этой комиссии не должны быть представители налоговых органов и, в целом, министерства финансов.
В состав такой комиссии могут входить 35 членов (17 представителей из всех министерств, кроме министерства финансов, и 18 депутатов, которые имеют финансовый опыт) и плюс секретари комиссии, которые будут выполнять исключительно административные функции и могут быть, например, представителями администрации президента. То есть будет создан некий "суд присяжных", перед которыми должны будут дискутировать и доказывать целесообразность той или иной идеи налогоплательщики и общественные организации (с одной стороны) и Минфин / налоговые органы (с другой стороны). После обсуждения каждого пункта будет проводиться голосование комиссии. Соответственно, "фильтром" в этом случае будет выступать уже не министерство финансов, а независимая комиссия.
Законодательно можно закрепить два заседания такой комиссии в год: на первой будет проходить голосование по общей концепции тех или иных предложений, а на втором уже утверждаться текст редакции изменений, по ранее одобренным идеям. После этого секретарь комиссии внесет законопроект на обсуждение в парламент. У министерства финансов может быть право внесения протеста в ходе обсуждения законопроекта в парламенте.
Это для тех случаев, когда министерство финансов было изначально против той или иной поправки, но оно было одобрено комиссией. Такое право позволило бы привлечь дополнительное внимание депутатов к таким поправкам при обсуждении законопроекта в парламенте.
Если все сроки заседаний независимой комиссии и общественного портала будут закреплены в законе, то со временем это уже станет общеизвестной стандартной схемой внесения изменений и исключит хаотичность поправок "круглый год". В обход комиссии смогут вносить только исключительные поправки (например, связанные с обязательствами в международных договорах, которые не могут ждать внутренних процедур).
В любом случае, схема с независимой комиссией и общественным порталом могла бы упорядочить процедуру внесения изменений, сократить их чрезмерное количество, и могла бы привлечь более широкую аудиторию к этой проблеме, чем сейчас. Будем надеяться, что с учетом минусов действующей схемы будут приняты альтернативные, более эффективные схемы внесения изменений в налоговое законодательство.
Нуржан Кожахметов, менеджер департамента налогов и права "Делойт ТСФ", член Палаты налоговых консультантов.
