Независимый аналитик Александр Юрин специально для LS оценил ситуацию со сменой руководителей в Национальном банке.
Недавняя отставка Данияра Акишева с поста председателя Национального банка была вполне ожидаемой: в последние месяцы деятельность регулятора подвергалась серьезной критике на всех уровнях. С другой стороны, его отстранение от руководства центральным банком страны и последующее назначение Ерболата Досаева произошли настолько стремительно, что большинство казахстанских экспертов и журналистов до сих пор находятся в некотором недоумении.
В то же время несколько последних замен председателя Национального банка были проведены при схожих обстоятельствах и по схожим сценариям. Попробуем разобраться в том, что может означать замена главы регулятора, и сделать некоторые предположения, как она может повлиять на политику регулятора в дальнейшем.
I. Из положений казахстанского законодательства следует, что председатель Национального банка назначается на должность президентом на срок продолжительностью шесть лет. При этом для назначения главы регулятора требуется согласования с сенатом, а освобождение от должности находится исключительно в ведении первого лица государства.
За всю историю существования Нацбанка ни один из его председателей не уходил с этого поста, отсидев на нем положенные шесть лет, – все отставки были досрочными. Абсолютным рекордсменом по длительности пребывания на должности председателя Нацбанка был Григорий Марченко, который назначался на нее дважды – в октябре 1999 года и в январе 2009 года. Однако рекорд по непрерывному пребыванию на должности главы Национального банка принадлежит Анвару Сайденову, который после назначения без перерывов возглавлял это ведомство в течение пяти лет – с января 2004 по январь 2009 годы. В то же время нужно отметить, что большая часть срока пребывания Сайденова на этой должности совпала с "тучными годами". В период, когда он возглавлял центральный банк страны, не было большого количества серьезных потрясений. С должности он ушел относительно спокойно, чего нельзя сказать о его последователях, отставкам которых сопутствовал негативный информационный фон.
Второй отставке Григория Марченко с поста главы Национального банка сопутствовал рост негативных настроений в обществе, порожденных антисоциальными по своей сути инициативами государства по повышению пенсионного возраста, снижению выплат "декретницам" и т.д. До своего ухода из Национального банка Марченко активно "продавливал" эти инициативы в информационном пространстве, и его отставка позволила в какой-то мере снизить социальное напряжение. Правда, за отставкой не последовал полный отказ от этих инициатив.
Кайрат Келимбетов ушел из Национального банка после того, как отпустил тенге в "свободное плавание" в августе 2015 года. Существенное ослабление национальной валюты абсолютно закономерно было воспринято казахстанцами крайне негативно, и отставка Келимбетова позволила снизить напряжение в обществе. Это в какой-то мере позволило Акишеву, ставшему преемником Келимбетова, начать свою деятельность в качестве председателя Национального банка "с чистого листа". Будучи вновь назначенным главой Нацбанка, Акишев стал позиционировать себя в информационном пространстве таким образом, что в отношении его персоны в обществе сформировались и довольно долго поддерживались завышенные ожидания.
Однако этим ожиданиям не суждено было сбыться. В период нахождения Акишева у руля Нацбанка тенге был довольно волатилен и малопредсказуем. Ряд банков, выглядящих здоровыми с точки зрения финансовой и регуляторной отчетности, неожиданно для подавляющего большинства казахстанцев вдруг оказались проблемными. И то, и другое Национальный банк объяснял шаблонными однотипными фразами, которые вызывали разве что недоумение. Недоумение постепенно перерастало в недоверие к политике регулятора, которое в итоге стало одной из причин отставки теперь уже бывшего главы центрального банка страны.
Опыт последних лет свидетельствует, что отставка главы Национального банка (так же, как и премьер-министра и возглавляемого им состава правительства) происходит в том момент, когда недовольство общества политикой государства достигает некоторых критических величин. Просчеты, ошибки и непопулярные решения списываются на "отставников", с уходом которых снижается уровень недоверия общества к политике государственных органов. Это позволяет новому главе ведомства в какой-то степени начать свою деятельность "с чистого листа", однако пересмотра принятых ранее решений обычно не происходит. Например, отставка Келимбетова не привела к возвращению к фиксированному курсу тенге.
Необычным в недавних кадровых перестановках является то, что отставки правительства и главы Национального банка произошли одновременно. В принципе, для купирования недовольства в обществе хватило бы и отставки одного правительства. Недавняя смена главы регулятора в этом свете выглядит излишней. Складывается впечатление, что для отставки Акишева могли иметься какие-то дополнительные причины, о которых не сообщается широкой общественности.
II. Будучи главой Национального банка, Акишев запомнился инициативами, связанными с оздоровлением банковского сектора и дедолларизацией экономики. Выдвижение этих инициатив можно было только приветствовать, однако действия, предпринятые Национальным банком для их реализации, выглядели довольно спорными.
Фактически сразу после своего назначения Акишев стал акцентировать внимание на необходимости санации активов банковского сектора. Это могло показаться несколько странным с учетом того, что, согласно данным статистики Национального банка, за несколько месяцев до его назначения уровень неработающих займов опустился ниже 10%-ного уровня, считающегося критическим с точки зрения международной практики. При этом еще в 2012-2013 годы доля займов с просрочкой свыше 90 дней, которые регулятор включает в число неработающих, находилась на уровне свыше 30% – в тот период Казахстан поставил мировой антирекорд по качеству банковских активов. Снижение доли таких займов в совокупном кредитном портфеле банковской системы в первой половине 2015 года было во многом обусловлено тем, что многострадальный БТА-Банк был исключен из числа банков и качество в его кредитный портфель перестали учитываться при формировании банковской статистики. Уменьшение доли неработающих займов позиционировалось Келимбетовым, предшественником Акишева на посту главы Национального банка, как свидетельство эффективности деятельности регулятора. В то же время выдвинутая Акишевым инициатива по оздоровлению банков фактически дезавуировала это достижение.
Однако заявление о необходимости санации активов казахстанской банковской системы имело под собой довольно веские основания. Определение неработающих, или необслуживаемых займов, которое было сформулировано МВФ и на которое ориентируются большинство центральных банков, несколько шире используемого Нацбанком. Так, в изданной МВФ русскоязычной версии руководства по составлению показателей (индикаторов) финансовой устойчивости приводится следующее определение:
"Кредиты и займы считаются необслуживаемыми, если выплаты основной суммы и процентов просрочены на три месяца (90 дней) или более, или выплаты процентов, равные процентам за три месяца (90 дней) или более, были капитализированы (реинвестированы в основную сумму), рефинансированы или пролонгированы (то есть платеж был отсрочен по договоренности)… После того как кредит классифицирован как необслуживаемый, он (и/или любой замещающий его кредит (кредиты)) должен оставаться в этой категории до списания или получения выплат процентов и/ или основной суммы по данному кредиту или последующим кредитам, которые замещают первоначальный заем. К замещающим относятся кредиты, возникающие в результате переоформления или рефинансирования первоначального кредита (кредитов) и/или кредиты, предоставленные для осуществления платежей по первоначальному кредиту".
Таким образом, при расчете объема неработающих займов в итоговую сумму не включаются реструктурированные и замещающие займы, что дает возможность банкам манипулировать данными о качестве их кредитных портфелей (более подробно тема раскрыта в материале "Двойное дно кредитного портфеля казахстанских банков").
В 2015 года руководство Национального банка заявило, что планирует проведение комплексной оценки качества активов банковского сектора с использованием стресс-тестирования. Более того, регулятор получил соответствующее поручение от президента, выполнение которого было первоначально запланировано на конец 2015 года. Впоследствии сроки реализации этой инициативы неоднократно переносились, однако никаких реальных результатов Нацбанк так и не продемонстрировал. В этом свете довольно забавным выглядит тот факт, что совсем недавно руководитель Национального банка, теперь уже бывший, сообщил о намерении начать "подготовительную работу по проведению всесторонней оценки качества банковских активов". Получается, что Нацбанк до сих пор не имеет представления о реальном состоянии активов казахстанских банков и масштабе проблем в банковском секторе.
Однако отсутствие объективной информации не помешало главному банку объявить о начале кампании по санации банковского сектора. "Очистка" сводилась к следующему: сначала власти публично заявляли о неудовлетворительном состоянии какого-либо небольшого банка, после чего у этого банка начинались видимые проблемы – отток вкладов и нарушение пруденциальных нормативов. В итоге регулятор приостанавливал, а потом и отзывал лицензию у этого банка. По этому сценарию разворачивались события вокруг Казинвестбанка, Delta Bank, Эксимбанк", Банка Астаны и Qazaq banki. Однако имели место также случаи, когда банк, объявленный проблемным, получал внушительную финансовую помощь от государства (как это было недавно с Цеснабанком).
Видимые проблемы в этих банках начинались после того, как регулятор начинал уделять им повышенное внимание. Это дает очень веские основания для сомнений в качестве финансовой и регуляторной отчетности банков, а также банковской статистики в целом. Не совсем понятно, была ли ситуация в упраздненных банках хуже, чем "в среднем по палате", – ставить знак тождества между упразднением нескольких небольших банков и оздоровлением всей банковской системы будет, как минимум, некорректно.
Сам Национальный банк при Акишеве и его предшественниках неоднократно признавал наличие пробелов в своих данных, характеризующих качество активов банковской системы. При этом вполне очевидно, что формальное выполнение банками пруденциальных нормативов отнюдь не свидетельствует об отсутствии у них проблем. Санацию банковской системы было бы логичным начать с устранения пробелов в методологии и процедурах сбора банковской статистики, а также в регуляторной базе. Если бы Национальный банк пошел по этому пути, то мы в первую очередь увидели бы серьезные изменения в публикуемых их данных о качестве банковских активов и выполнении банками пруденциальных нормативов, и лишь после этого – конкретные меры в отношении банков в неудовлетворительном состоянии. Однако регулятор предпочел уделить внимание лишь некоторым банкам, причем это внимание даже само по себе могло привести к неприятным для этих банков последствиям, как, например, бегство вкладчиков. Подобный подход дает очень веские основания сомневаться в том, что целью регулятора являлась именно санация банковской системы, а не вытеснение отдельных банков с рынка.
Ситуация усугубляется тем, что Нацбанк не счел нужным дать общественности исчерпывающие объяснения того, что произошло с упраздненными банками, и не раскрыл в достаточной мере мотивы своих решений в их отношении. В своих объяснениях регулятор ограничивался лишь общими фразами, и в итоге его действия привели к росту недоверия к банковской системе со стороны общества. Еще более критическое отношение вызвало выделение государством очень серьезных сумм для поддержки некоторых других банком.
Не менее неоднозначным стало и другое широко освещавшееся регулятором направление в его деятельности – так называемая "дедолларизация", которая, по сути, сводилась к снижению валютной структуры депозитной базы казахстанских банков. Так, в начале 2016 года доля депозитов юридических и физических лиц в иностранной валюте превысила 70%, однако к концу 2016 года она снизилась приблизительно до 50% и до сих пор остается приблизительно на таком же уровне.
Изменение валютной структуры депозитов было обусловлено двумя причинами: умеренным укреплением тенге в 2016 году и изменением максимального уровня ставок, рекомендуемого Нацбанком (точнее, Казахстанским фондом гарантирования депозитов, который является "дочкой" регулятора). Нужно отметить, что в силу ряда действующих регуляторных норм "рекомендации" по уровню ставок носят по факту директивный характер, так как превышение фактическими ставками по депозитам рекомендуемых ставок расценивается как нарушение банками пруденциальных нормативов.
Национальный банк несколько раз повышал рекомендуемые ставки по депозитам в тенге, а по депозитам в иностранной валюте – наоборот, понижал. Последнее изменение максимальной ставки по депозитам физических лиц в иностранной валюте произошло 1 декабря прошлого года. Предельная ставка тогда была снижена с 1,5% до 1%, что ниже ставок по сберегательным депозитам во многих американских банках и существенно ниже ставок по валютным депозитам в странах-партнерах по ЕАЭС. Таким образом, к настоящему времени исчерпаны возможности для дальнейшего влияния на валютную структуру депозитной базы через изменение рекомендуемого уровня максимальных ставок по депозитам. В то же по факту держатели более чем половины от совокупного объема депозитов отказались переводить свои сбережения в тенге несмотря на выраженный диспаритет ставок. В этом свете эффективность декларируемых Нацбанком успехов в части дедолларизации депозитный базы выглядит довольно сомнительно.
В то же время уровень доверия населения к казахстанским банкам в целом оставляет желать лучшего: вокруг казахстанской банковской системы сложился весьма негативный информационный фон во многом в силу упоминавшегося выше отзыва лицензий у ряда небольших банков. В этой ситуации довольно высока вероятность реализации сценариев, когда владельцы валютных депозитов начнут изымать свои сбережения с депозитов и хранить их в форме наличных долларов. При этом бегство валютных вкладчиков в данной ситуации вполне может спровоцировать отток средств и с тенговых депозитов.
С другой стороны, некоторые аналитики стали отмечать тенденцию, когда крупные вкладчики – юридические лица изымают свои валютные вклады из казахстанских банков и размещают их в зарубежных банках по более высоким ставкам. Таким образом, политика "дедолларизации", проводимая Национальным банком, по факту стимулирует отток капитала из Казахстана. Впрочем, рекомендации КФГД не распространяются на вклады юридических лиц – здесь вполне возможно наличие кулуарных договоренностей между банками, крупными вкладчиками и Нацбанком.
III. В августе 2015 года Келимбетов, занимавший тогда должность председателя Национального банка, объявил о переходе к режиму инфляционного таргетирования и отпустил тенге в "свободное плавание" (или, точнее, "условно свободное плавание"). Основной целью деятельности Национального банка было объявлено достижение целевого уровня инфляции. Однако довольно часто можно слышать о том, что официальная статистика занижает уровень инфляции, причем подобный утверждения не лишены оснований. В частности, представители депутатского корпуса неоднократно выражали сомнения в адекватности данных официальной статистики, отражающих динамику цен в Казахстане. В этой ситуации вполне резонно возникают сомнения в том, что монетарная политика Нацбанка в действительности позволяет управлять ростом цен, а само инфляционное таргетирование, приверженность которому публично декларирует регулятор, предстает в некотором роде фикцией.
С апреля 2016 года Национальный банк начал резко увеличивать объемы операций по изъятию ликвидности под предлогом проведения мер по снижению инфляции. Основным инструментом для изъятия тенговой массы стали краткосрочные ноты – в настоящее время их объем в обращении составляет свыше 3,5 трлн тенге (свыше 50% от совокупной денежной базы). С учетом довольно высокой доходности нот для казахстанских банков они фактически стали альтернативой кредитованию и, что особенно важно, размещению свободных средств на валютном рынке.
"Нотный пузырь", сформировавшийся в период, когда Нацбанком управлял Акишев, в настоящее время стал одной из серьезнейших хронических проблем финансовой системы Казахстан. Значительный объем средств, вложенных банками в ноты, сопряжен с крайне серьезными рисками для стабильности казахстанской экономики в целом. Так, в случае наступления каких-либо внешних или внутренних шоков (например, падения цен на углеводороды) тенговая масса, аккумулированная в нотах, может хлынуть на валютный рынок, в результате чего резко вырастет давление на курс национальной валюты. В этом случае государство вынуждено будет либо истратить существенные объемы резервов, либо допустить серьезное ослабление тенге.
Однако Акишев не является единственным экс-председателем Национального банка, оставившим "именную" хроническую болезнь финансовой системы в наследство своим преемникам. Так, например, при Марченко в регуляторную базу были внесены изменения, которые позволяют банкам скрывать проблемные займы через их рефинансирование и реструктуризацию (см. материал "Двойное дно кредитного портфеля казахстанских банков"). При нем же окончательно оформился кейс БТА Банка, который на многие годы стал головной болью финансовых властей и был разрешен только в 2017 году. ценой огромных затрат средств Национального фонда. В "заслуги" К. Келимбетова входит не только февральская девальвация 2014 года и двукратное ослабление тенге вследствие перехода к пресловутому "свободному плаванию", но и резкий рост объема внутренних валютных обязательств Нацбанка, что вполне может стать источником серьезных проблем в будущем (см. публикацию "Загадочные интервенции Нацбанка").
Складывается впечатление, что высокоранговые чиновники, которым посчастливилось быть назначенными на должность главы Национального банка, предпочитают не решать имеющиеся старые "хронические" проблемы, а "ретушировать" их и создавать новые. Впрочем, это не так уж удивительно с учетом того, что по сложившейся "традиции" они покидают этот пост досрочно при негативном информационном фоне, причем за отставкой следует их понижение в административной иерархии. Проблема состоит в том, что в один "прекрасный" день хронические болезни могут начать переходить в острую стадию, что не сулит ничего хорошего казахстанской экономике.
IV. После недавнего назначения Досаева на должность главы Национального банка журналисты и эксперты начали строить самые разные гипотезы о том, как изменится политика Национального банка под его руководством. Кое-кто даже предрек реинкарнацию Агентства финансового надзора с передачей ему надзорных функций, выполняемых в настоящее время Нацбанком. Правда, все эти гипотезы имеют весьма туманную аргументацию.
В то же время судить о планах, имеющихся у Досаева в отношении вверенного ему ведомства, пока можно только по его ответам на вопросы депутатов сената, заданные после его утверждения в должности. При этом выступление нового председателя Национального банка было очень коротким, а растиражированные прессой цитаты из этого выступления вызывают определенное недоумение. Попробуем интерпретировать некоторые моменты из его выступления.
Отвечая на вопрос сенатора Дариги Назарбаевой о возможности снижения ставок кредитования для бизнеса, действующий председатель Нацбанка отметил:
"Я думаю, что в рамках реализации денежно-кредитной политики мы сможем найти эффективные пути, чтобы до конечного заемщика, до бизнеса эти ставки пришли в том виде, в котором они будут выгодны, особенно на средней и долгосрочной основе".
Не совсем понятно, какие именно меры денежно-кредитной политики он имел в виду, однако вполне очевидно, что в текущих условиях смягчение монетарной политики сопряжено с довольно серьезными рисками. Например, снижение ключевой ставки может привести не к росту кредитования, а к тому, что банки начнут изымать ликвидность, размещенную ими сейчас в инструментах Национального банка, и она вполне может хлынуть на валютный рынок.
В ответ на вопрос сенатора Даурена Адильбекова о выстраивании взаимоотношений с правительством Досаев сообщил, что "правление Нацбанка действительно станет коллегиальным органом, на котором будут приниматься решения, выгодные государству". Однако нормы закона "О Национальном банке" в любом случае предполагают коллегиальный формат принятие решений правлением этого ведомства. При этом в статье 17 этого закона говорится, что шесть из девяти членов правления должны быть сотрудниками Нацбанка, а решение правления принимается простым большинством. Правительство имеет в правлении регулятора только двух представителей, в силу чего его возможности влиять на принятие решений крайне ограничены, да и разделить ответственность за принятые решения с правительством никак не получится. С другой стороны, не совсем понятно, что действующий глава Национального банка имел в виду под "решениями, выгодными государству".
Наконец, Досаев отметил, что "ранее принятые меры позволили стабилизировать финансовую систему, теперь встал вопрос относительно того, чтобы финсектор вернул себе роль главного финансового донора экономики". Т.е., в отличие от своего предшественника, вновь назначенный глава Нацбанка не включает оздоровление финансовой системы в список первоочередных задач.
Озвученная председателем Национального банка позиция о приоритетных, по его мнению, направлениях деятельности ведомства вызывает довольно много вопросов. Абсолютно непонятно, насколько он предрасположен к решению хронических проблем, которые достались ему в наследство от предшественников. Впрочем, в настоящее время делать какие-либо выводы еще преждевременно – оценивать результаты деятельности Досаева на новом посту можно будет лишь спустя несколько месяцев.
Перепечатка текста запрещена
