Последнее время обсуждается идея вывода Единого накопительного пенсионного фонда (ЕНПФ) из-под контроля Нацбанка. Одновременно появились тексты, что-де само создание ЕНПФ – это колоссальная ошибка, что государство использует деньги для финансирования бюджета или антикризисных мер. Еще раньше были постоянные обвинения, что ЕНПФ раздает деньги банкам. Заканчивались все эти рассуждения стандартной догмой, когда человек с глубокомысленным видом произносит "государство – плохой менеджер".
Вся эта ошибочная критика обретает налет истины и благородства только из-за того, что государство сейчас практически не имеет доверия. Недовольство и недоверие населения вполне закономерно на фоне всей этой коррупции и прочих проблем в системе госуправления. К сожалению, это создает соблазн, когда любой выступающий обретает доверие только за счет противопоставления своей позиции государству. А если вдруг государство делает крен в пользу догм, население чувствует, что что-то не так, и мечется между разными мнениями.
В этом тексте я попробую дать цельную картину по пенсионному вопросу, а дальше пусть каждый выбирает сам, где есть догма, а где здравый смысл. Итак, начнем:
- Нынешние проблемы пенсионной системы начались не сегодня, а сразу после развала СССР, когда началась дикая безработица. Солидарная модель предполагает, что работающие скидываются пенсионерам, и оптимальным соотношением считается 7 к 1 (семь работающих на одного пенсионера). Это означает пенсию в 70% от средней зарплаты. Критическим считается уровень в 4 к 1, когда пенсия падает до 40% от средней зарплаты.
В начале 1990-х этот показатель упал к 2 к 1 – пенсионная система стояла на грани краха. Собственно, это слабое место солидарной модели, когда число платящих во время кризиса сильно падает. Можно, конечно, поднять пенсионный возраст, но на фоне кризиса и низкой пенсии еще и поднимать возраст никто не решился. Учитывая, что на тот момент все, что ассоциировалось с СССР и плановой экономикой, вызывало отторжение, решение было очевидным – старое заменить новым. Из зарубежного опыта выбрали чилийский – он был не самый лучший, но самый распиаренный из-за обстоятельств внедрения.
- Чилийская модель предполагала радикальный отказ от солидарной модели в пользу накопительной, хотя при внедрении имела один существенный плюс – каждому человеку дали "пряник", насчитав его прежние взносы по солидарной модели, и перечислив эту сумму как стартовую на накопительный счет в пенсионном фонде. У нас же начали с чистого листа, но сохранили солидарные пенсии тем, кто уже вышел или собирался выходить на пенсию.
Но и чилийская модель оказалась неудачной. После долгих лет выяснилось, что около 40% населения не сможет получать пенсии по той же причине – кризис и безработица. В отличие от солидарной модели теперь уже человек сам не мог скинуться себе на пенсию.
Второй проблемой были высокие комиссионные частных НПФ, которые съедали взносы тех, у кого зарплата была маленькой. В итоге в 2008 году власти все-таки вернули солидарную модель, которая сосуществует с накопительной. Собственно, чисто солидарная и чисто накопительная модели – это две одинаково неверные крайности. Пенсионные системы Сингапура, Норвегии и Австралии имеют сбалансированную комбинацию компонентов накопительной и солидарной модели. Это есть золотая середина, которую мы никак не можем нащупать.
- Наша накопительная модель имела ряд существенных проблем.
Во-первых, это низкая доходность, которая уже в 2002-2003 годах дала понять, что высоких пенсий не будет. Пришлось ее закрыть введением президентской надбавки в 2004 году, без которой средняя пенсия снизится с 40% до 30%. В 2008 году была зафиксирована отрицательная доходность у частных НПФ, в 2009 году был отскок, поэтому возьмем цифры доходности, начиная с 2010 года. Итак, в 2010 году доходность составила 4,39% при официальной инфляции в 7,8% (реальная еще выше), в 2011 году – 2,59% против 7,4%, в 2012 году – 4% против 6%, в 2013 году – 2,4% против 4,8%.
Во-вторых, сами по себе показатели доходности были сомнительные, ибо некоторые пенсионные фонды учитывали купленные облигации не по рыночной цене, а по цене приобретения (метод погашения). Были возможны и мнимые сделки, когда пенсионные фонды друг у друга покупают схожие бумаги, немного повышая их в цене, заодно поднимая доходность. Зато фондовый рынок был якобы живой.
В-третьих, вместо обещанного снижения нагрузки на бюджет она только росла. Бюджет не только лишился прежних поступлений (который теперь оформился в виде дефицита), но и платил всем уже вышедшим на пенсию, а также нес гарантию за сохранность накоплений и доходность в размере инфляции. И чем больше людей выходит на пенсию по накопительной модели, тем больше расходы по этой гарантии.
В-четвертых, расходы на содержание пенсионной системы были высокие – каждый фонд имел филиалы, штат, расходы на маркетинг, IT-инфраструктуру и так далее.
В-пятых, наличие множества НПФ привело к проблеме с дублированием счетов, помимо того, что появилась практика, когда некоторые фонды переманивали вкладчиков обещанием выплаты комиссии на руки в размере 2% от накопленных взносов. Рано или поздно это привело бы к брутальным проблемам. Но этого не случилось, потому что создали ЕНПФ.
4. Частные НПФ имели две функции – администрирование счетов и инвеступравление. В рамках перехода к ЕНПФ, у них забрали функцию администрирование, что есть правильный шаг, а частные НПФ должны были трансформироваться в компактные управляющие компании. Создание ЕНПФ позволило добиться следующих плюсов:
- в 2,5 раза снизились расходы на содержание пенсионной системы;
- функцию администрирования замкнули на одном фонде, больше не создаются дублирующиеся счета, нет бесконечных перебежек вкладчиков из одного фонда в другой;
- также создали условия, при котором любой желающий управлять пенсионными деньгами, сможет это сделать, не отвлекаясь на администрирование счетов.
Все это абсолютно правильная конструкция, одна из редких инициатив государства, которая реально улучшает ситуацию для всех сторон – для государства, бизнеса и населения. Кстати, аргумент о национализации пенсионных фондов, равно как и пенсионных активов, ошибочный. Можно сколь угодно разыгрывать здесь популизм, но никакой национализации не было.
5. В рамках перехода к ЕНПФ, к сожалению, закрыли вопрос о полном расследовании деятельности всех НПФ. Уверен, мы узнали бы многое, что позволило бы в деталях на конкретных примерах понять, что такое market failure. Это позволяет некоторым бывшим участникам пенсионной системы начать жизнь с чистого листа и вещать, что "государство плохой менеджер". В рамках ЕНПФ предполагалось, что после переоценки всех активов, деньги снова отдадут частникам под управление. Этот этап немного затянулся, но тому были причины. Дело в том, что сама передача активов заняла почти год, еще какое-то время ушло на переоценку активов и признание убытков. Собственно, убытки, которые были признаны в сентябре прошлого года – это результаты деятельности частных НПФ, причем впереди еще большие убытки от "старого" портфеля.
6. Отдельно поговорим про то, куда вкладывал деньги ЕНПФ. Было много нытья на тему, что ЕНПФ раздает деньги банкам. Однако, на самом деле это стандартная практика, когда часть активов размещалась на депозиты в банках – это делал не только ЕНПФ, но и частные НПФ.
Давайте сравним кто больше. На 1 ноября 2015 года доля депозитов в активах ЕНПФ составляла 7%, тогда как ровно два года назад (1 октября 2013 года), когда были частные НПФ, доля депозитов составляла 10,5%. Так кто раздает пенсионные активы банкам – ЕНПФ или частные фонды? В части депозитов ЕНПФ улучшил два параметра – сроки и ставки. Частные фонды инвестировали под 2-5% на короткие сроки, причем иногда даже размещались на несколько месяцев с постоянным продлением. При ЕНПФ суммы были размещены на 10 лет под ставку в 9%.
7. Другим параметром, за который критиковали ЕНПФ, было, что якобы через единый фонд государство пытается закрыть свои дыры, финансирует бюджет, антикризисные расходы.
Что ж, бюджет получает пенсионные деньги через выпуск ГЦБ, которые покупались не только при ЕНПФ, но и при частных НПФ. На 1 ноября 2015 года доля ГЦБ в активах ЕНПФ составляла 44,5%, а два года назад, когда были частные НПФ, эта цифра составляла 48,1%. Кто больше финансирует дефицит бюджета – частные фонды или ЕНПФ?
Еще один момент. Сингапур, который многие приводят как образец, тоже имеет свой ЕНПФ. При этом они как раз на все поступающие средства покупают ГЦБ. И никто не посмеет сказать, что они плохо управляют деньгами. Кроме того, чтобы избежать недовольства населения, сделали норму, что каждый вкладчик имеет возможность часть своих денег получить в управление – если показал хороший результат, то можно получить еще большую сумму. А если не получается, то со спокойной душой доверяешь государству.
8. Есть еще один параметр, по которому можно судить об эффективности частных НПФ.
Средняя доходность последних лет составляла около 3% при инфляции в 6%. Если считать, что 50% вложено под ГЦБ под 5%, и еще 10% вложено в депозиты под 5%, то получается, что 60% активов дают доходность в 5%, а на весь портфель это 3%. Иначе говоря, остальная часть давала 0% доходности. А ведь это еще без тех проблем, что указаны в п.3.
9. Также не совсем понимаю, что значит вывести ЕНПФ из-под контроля Нацбанка. ЕНПФ является дочерней структурой правительства, но чтобы избежать конфликта интересов (ЕНФП покупает ГЦБ), его отдали в доверительное управление Нацбанку, который и управляет активами. Здесь возникает другой конфликт интересов – Нацбанк отвечает за надзор, то есть фактически надо надзирать над тем, что сам управляет. Однако, несмотря на это, управление пенсионными активами было лучше, чем у частных НПФ. Даже до девальвации ЕНПФ, если брать только новые вложения, показывал доходность в 8-9%, а усредненно со старыми около 7%. Поэтому теперь частным компаниям придется сильно постараться, чтобы быть лучше.
Но есть еще и другой аспект: сейчас есть чуть больше 5,5 трлн тенге пенсионных денег, что равно около $19 млрд. Одной из причин, по которой ЕНПФ отдали Нацбанку, то, что последний имеет в управлении свои резервы в $28 млрд и Нацфонд - в $64 млрд. Поэтому для Нацбанка взять пенсионные активы несложно, тогда как для любых других структур это куда сложнее. Если ЕНПФ выведут из-под контроля Нацбанка, то ЕНПФ перейдет в управление правительству. Неважно под кем будет ЕНПФ, но если деньги могут передать частным компаниям, как отечественным, так и зарубежным. И если выбирать, то лучше отечественным, но можно разрешить управляющим компаниям использовать иностранных специалистов.
10. Сама идея о том, что можно отдать пенсионные деньги частным управляющим, – нормальная. Только, честно говоря, я не вижу критической массы честных людей на финансовом рынке, которые могут выдерживать любой соблазн и давление при управлении чужими деньгами. А это достаточно серьезный вопрос. Простой человек даже не может представить степень аффилированности на финансовом рынке, степень проблем, которые так охота закрыть за счет пенсионных денег. А если бы мог представить, то просто сказал бы, что нужно тотальное кадровое обновление, чтобы ушли все эти риски.
И последнее. Если смотреть в долгосрочном плане, то все пенсионные системы имеют изъяны. Солидарная модель валится при кризисе из-за безработицы, точно также валится и накопительная модель – ибо человек перестает себе накапливать, а уже накопленное может обесцениться из-за падения фондового рынка. Грамотная комбинация двух систем позволит уменьшить изъяны, но в какой-то момент система все равно дает сбой – имеющихся активов становится недостаточно для того, чтобы выполнить обязательства. И самым распространенным ответом на это является повышение пенсионного возраста. Рано или поздно и этот инструмент будет исчерпан, и тогда будет ясно, что государству придется закрывать разницу через другие каналы. Но одно дело, когда ты понимаешь всю картину, а другое дело, заниматься догмами и реформировать систему из крайности в крайность. Все крайности плохи и лучше следовать золотой середине.
Олжас Худайбергенов,
директор Центра макроэкономических исследований.
