В последние годы в казахстанском медийном пространстве относительно популярной являлась тема о том, что расходы казахстанских государственных органов значительно завышены, а сама страна в целом живет не по средствам. Получить целостное представление о состоянии государственных финансов можно, проанализировав некоторые данные, имеющиеся в свободном доступе на сайте министерства финансов. Сам процесс анализа в данном случае чем-то напоминает составление пазла, фрагментами которого являются различные показатели бюджета. В прошлой статье было рассмотрено то, как рос казахстанский бюджет за последние 10 лет
Природа дефицита
В силу благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры в 2005 и 2006 годы государственный бюджет Казахстана был исполнен с профицитом, однако уже в 2007 году дефицит бюджета превысил 200 млрд тенге. В последующие годы он значительно вырос и вплотную приблизился к отметке в 1,1 трлн тенге.
Однако, как уже было сказано ранее, существенную роль в формировании доходов государственного бюджета с 2007 года стали играть трансферты из Национального фонда. Так, ненефтяной дефицит, или разница между совокупными расходами бюджета и поступлениями в него за вычетом трансфертов из Национального фонда и объемов привлечения госдолга в 2014 году превысил фантастическую отметку в 3 трлн. тенге при совокупных расходах бюджета в 8,2 трлн тенге. Иными словами, в прошлом году около 35% расходов бюджета финансировалось либо из средств Национального фонда, либо через привлечение долга.
Примечательно, что в 2007-2008 годы дефицит имел место при положительном операционном сальдо бюджета, т.е. разницей между его доходами и затратами, а в последующие годы превышение затрат над доходами было значительно ниже значения дефицита бюджета (см. график).
Поступления в бюджет включают в себя не только доходы, но и выплаты по бюджетным кредитам, а также поступления от продажи финансовых активов. Точно также и расходы бюджета кроме затрат включают в себя предоставление бюджетных кредитов и расходы по приобретению государством финансовых активов. Соответственно, на результирующее значение профицита/дефицита бюджета оказывают влияние три сальдирующих показателя: операционное сальдо, чистое бюджетное кредитование и сальдо по операциям с финансовыми активами.
На протяжении десяти последних лет вклад операций государства с финансовыми активами в формирование дефицита бюджета был существенно выше, чем соотношение доходов и затрат бюджета, при незначительном влиянии бюджетного кредитования. Так, в 2007 и 2008 годах при положительном операционном сальдо дефицит бюджета почти полностью формировался под влиянием отрицательного с точки зрения денежных потоков результата операций с финансовыми активами. В 2009 и 2012 годы вклад результата операций с финансовыми активами в сложившийся дефицит бюджета был близок к 50%, причем в 2009 году вместе с чистым бюджетным кредитованием он превышал 50%. В 2010, 2011 и 2014 годы бюджетный дефицит был также обусловлен высоким значением сальдо по операциям с финансовыми активами на 65,8, 78,6 и 52,7% соответственно (см. график).
[caption id="attachment_43415" align="aligncenter" width="604"]
Примечание: для наглядности значения чистого бюджетного кредитования и сальдо операций с финансовыми активами приводятся с противоположным знаком. Это абсолютно логично с точки зрения экономической сущности данных показателей, которые в отчетности Министерства финансов отражаются со знаком «+», однако при этом характеризуют отток денежных средств.[/caption]
В целом, с 2005 по 2014 годы суммарные поступления от продажи финансовых активов составили только 48,3 млрд тенге, в то время как накопленное за 10 лет значение расходов на приобретение финансовых активов достигло астрономической величины в приблизительно 3,8 трлн тенге. При этом львиная доля от этой суммы – свыше 99% – была направлена на дополнительную капитализацию различных компаний квазигосударственного сектора, названия которых с удивительным постоянством мелькают в соответствующих разделах Статистического бюллетеня Министерства финансов.
Возникает вполне резонный вопрос, почему государством, как совокупностью чиновников, был избран именно такой способ финансирования деятельности данных компаний, а не какой-либо другой, подразумевающий возвратность средств (например, кредитование) или же зарабатывание денег в процессе выполнения государственных заказов. По-видимому, ответ на этот вопрос кроется в способности многих финансируемых из бюджета квазигосударственных компаний приносить прибыль и генерировать положительные финансовые потоки от операционной деятельности. Эта способность выглядит достаточно сомнительно как в силу специфики деятельности этих компаний и антуража их создания, так и в свете анализа их финансовой отчетности. Кроме того, справедливости ради все-таки нужно отметить, что самый высокий в рассматриваемом периоде и вообще за всю историю независимого Казахстана объем приобретения финансовых активов в 2008 году, составивший 931 млрд тенге, был, по-видимому, во многом обусловлен реализацией государственного антикризисного пакета, принятого в 2008 году.
Государственный долг как венец бюджетной политики
Недостаток поступлений в бюджет компенсируется двумя способами, один из которых предполагает привлечение средств из Национального фонда, которое отражается как составной элемент доходов бюджета (см. раздел «Иллюзия роста»). В этом случае недостаток бюджетных средств не влияет на декларируемую величину бюджетного дефицита.
Второй способ компенсации недостатка поступлений подразумевает официальное признание наличия дефицита бюджета, который отражается в официальной отчетности по бюджету как его дефицит уже без приставки «ненефтяной». При этом «официальный» дефицит бюджета компенсируется только одним способом – за счет привлечения государственного долга.
За прошедшие десять лет объем привлечения долгового финансирования в тенговом эквиваленте вырос более чем в 10 раз: со 139,3 млрд в 2005 г. до 1,45 трлн тенге в 2014 году. При этом если в 2005 - 2008 годах, судя по имеющимся данным, правительство пыталось минимизировать объемы привлечения внешнего долга, то с 2009 года оно вновь стало прибегать к внешним заимствованиям. Так, если объем привлечения внешнего долга за 2008 год составил в тенговом эквиваленте 12,1 млрд, то в 2014 году этот показатель вырос до 538,8 млрд тенге.
Одновременно с ростом объемов заимствований увеличивался объем средств, направляемых на погашение основного долга и выплату вознаграждения. Причем если в 2005 и 2006 годы объемы погашения долга и вознаграждения были значительно выше объемов привлечения новых заимствований, то с 2007 стали расти как объемы привлечения долга, так и объемы средств, направляемых на его выплату и обслуживание. Так, объем средств, направляемых на выплату основного долга и вознаграждения, вырос со 128,3 млрд тенге в 2007 до 593,4 млрд тенге в 2014 (см. график).
[caption id="attachment_43405" align="aligncenter" width="634"]
Примечание: согласно отчетности Министерства финансов, совокупный государственный долг включает в себя правительственный долг, долг местных исполнительных органов и долг Национального банка. Долг местных исполнительных органов является преимущественно их долгом перед правительством, а размеры их задолженности перед прочими кредиторами пренебрежимо малы. Национальный банк не относится к числу бюджетных организаций и функционирует на основании собственного бюджета (сметы расходов), при этом его долг возникает как следствие проводимой им денежно-кредитной политики. В связи с этим в целях корректного сопоставления данных в рамках этого материала под государственным долгом понимается правительственный долг.[/caption]
Вполне логичным следствием роста объемов привлечения долга явилось увеличение его объема в абсолютном выражении: если на конец 2005 г. совокупный размер правительственного долга составлял 535,5 млрд. тенге ($4 млрд), то к концу 2014 года он вырос до 5,6 трлн. тенге ($30,2 млрд). При этом выросло абсолютное значение как внутреннего (с 297,9 млрд до 4,2 трлн тенге), так и внешнего (с $1,8 до $7,9 млрд) долга. Необходимо также отметить, что в 2014 году имело место небольшое снижение внутреннего долга в долларовом выражении, обусловленное, в первую очередь, проведенной в феврале девальвацией тенге, и существенный – более чем в полтора раза – рост внешнего долга (с $5,1 до $7,9 млрд).
На этом фоне достаточно тревожно выглядит увеличение доли расходов по выплате вознаграждения в совокупных выплатах основного долга и вознаграждения. Если в 2005 году значение этого показателя составляло 13,8%, то в 2014 году он превысил 39%, что косвенно свидетельствует о том, что условия привлечения новых займов ухудшаются из года в год. К сожалению, детализированная статистика по обслуживанию правительственного долга отсутствует в свободном доступе, поэтому можно только строить предположение, чем обусловлено увеличение удельного веса обслуживания долга в совокупных платежах по правительственному долгу. Теоретически, на рост доли выплат вознаграждения в совокупном объеме платежей по обслуживанию государственного долга могла повлиять февральская девальвация 2014 году, однако в 2009 году, когда тенге также был девальвирован, наблюдалось снижение этого показателя. С другой стороны, держателями значительной части (около 60%) правительственного внешнего долга Казахстана являются международные институты развития, которые предоставляют кредиты на достаточно «облегченных» условиях. В связи с этим есть все основания предполагать, что увеличение удельного веса обслуживания долга в совокупных платежах по правительственному долгу обусловлено, в первую очередь, изменение условий привлечения заимствований на внутреннем рынке (см. график). В любом случае, данный вопрос остается открытым.
В целом же, наблюдающаяся в Казахстане ситуация, связанная с государственным долгом, довольно парадоксальна. Если несколько упростить имеющуюся картину, то с учетом сказанного выше можно выделить несколько довольно интересных моментов. Во-первых, из привлеченного в 2014 году долга в 1,45 трлн тенге около 40% ушло на финансирование квазигосударственных компаний с неясным результатами деятельности – оправданность этих расходов под большим вопросом. Во-вторых, еще приблизительно 40% ушли на выплату обязательств по старым долгам, т.е. на две пятых новый долг был порожден старым долгом. И, наконец, всего 20% от привлеченного долга пошли на финансирование затрат бюджета.
В то же время рост объемов внешних заимствований ведет к увеличению рисков, связанных с устойчивостью государственных финансов. Если не вдаваться в нравственную сторону вопроса, то в критической ситуации тот же внутренний долг можно «обесценить», девальвировав тенге, и оплатить «по заниженной цене» путем привлечения средств из Национального фонда, или же просто «убедительно попросить» Национальный банк провести выкуп государственных ценных бумаг у финансовых институтов за счет эмиссии тенге. С внешним же долгом провести подобные манипуляции не получится и оплачивать его уже придется в полном размере даже в случае крайнего ухудшения внешней и внутренней экономической конъюнктуры.
* * * * *
Таким образом, в Казахстане сложилась достаточно своеобразная система взаимосвязей государства и экономики, которая, по сути, основана на стимулировании потребительской активности населения и торгово-посреднической деятельности за счет постоянно растущих государственных расходов. Основным ресурсом для наращивания последних являются полученные ранее доходы от экспорта углеводородного сырья, которые были аккумулированы в Национальном фонде в годы благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.
С другой стороны, в целях обеспечения постоянного роста государственных расходов в последние годы в значительной степени использовалось привлечение государством заимствований на внутреннем и внешнем рынках. С учетом того, что значительная часть государственных ценных бумаг аккумулирована в портфеле АО «Единый накопительный пенсионный фонд», государство в какой-то мере стимулирует потребление казахстанцев фактически за счет заимствования средств, а точнее, пенсионных накоплений, у них самих же.
В то же время эффективность использования заемных средств государством остается под вопросом в силу высокого отношения платежей по государственному долгу и объемов дополнительной капитализации квазигосударственного сектора через «приобретение финансовых активов». При этом, по-видимому, объемы привлечения государственного долга могут быть существенно снижены, если будет подвергнута ревизии политика государства, связанная с финансированием деятельности квазигосударственных компаний из бюджетных средств.
* * * * *
После выступления главы государства на прошедшем 11 февраля расширенном заседании правительства в СМИ неоднократно озвучивались позиции различных чиновников по вопросам «урезания» государственных расходов в 2015 году, исходя из которых можно прогнозировать снижение государственных расходов в диапазоне от 600 до 700 млрд тенге. Не вполне понятно, какие из расходных статей бюджета будут «урезаны», однако с большой степенью определенности можно предполагать, что эта мера повлечет за собой как снижение доходов многих казахстанцев, так и снижение доходов большинства компаний, которые существуют за счет выполнения государственных заказов. Вполне понятно, насколько негативным будет эффект, который окажет снижение государственных расходов на экономику, и многим казахстанцам, по-видимому, действительно придется «затянуть пояса».
Автор: Александр Юрин, независимый экономист
